試析消失中的行政訴訟合法性審查思考

張力

摘 要：本文采用統(tǒng)計分析、案例分析、文本解釋等研究方法，對我國行政訴訟合法性審查制度虛置現(xiàn)象及原因進(jìn)行分析，提出行政訴訟改革仍須堅持合法性審查，強(qiáng)化監(jiān)督政府依法行政的功能，完善相關(guān)的制度設(shè)計，推進(jìn)政府法治建設(shè)的論點，同時對如何進(jìn)一步保障合法性審查制度運(yùn)行提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：合法性審查；行政訴訟功能；審查制度

一、當(dāng)前合法性審查制度虛置問題分析

1.訴前協(xié)調(diào)，使法院放棄啟動合法性審查的機(jī)會

現(xiàn)在不少地方法院為了減少行政訴訟案件，探索“立案雙軌制”、“立案前協(xié)調(diào)”等制度。不可否認(rèn)，這些制度具有一定的積極意義，通過這些制度消化了一些行政糾紛，為當(dāng)事人解決了實際訴求，取得了一定的社會效果。但是“立案雙軌制”、“立案前協(xié)調(diào)”等制度也具有一定局限性，協(xié)調(diào)、告知時間拖得比較久，法院根本無法按照行政訴訟法規(guī)定的時間進(jìn)行立案，相當(dāng)一部分當(dāng)事人反映強(qiáng)烈，損害了行政訴訟法的權(quán)威。此外，開展訴前協(xié)調(diào)，雖然解決了行政糾紛，保護(hù)了當(dāng)事人的利益，但是也意味著，法院放棄了對被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查的機(jī)會，失去了監(jiān)督依法行政功能，長久下去行政審判權(quán)必然萎縮。從行政審判實踐來看，在進(jìn)行訴前協(xié)調(diào)時，如果當(dāng)事人的實際利益得到了滿足，當(dāng)事人息訴息訪，那么即使法院發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為存在合法性問題，法院也不會啟動合法性審查，對具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

2.立案審查過于嚴(yán)格，阻礙法院啟動合法性審查

雖然最高法院多次強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化訴權(quán)保護(hù)，暢通救濟(jì)通道。但是在行政審判實踐中，法院對于立案工作的審查是比較嚴(yán)格的，許多情況下，法院往往以沒有事實根據(jù)，請求事項不屬于行政審判權(quán)限范圍、起訴超過法定期限、起訴人無原告訴訟主體資格等理由，裁定不予受理或駁回起訴，因此該類案件比例較高，也就出現(xiàn)當(dāng)事人普遍反映的“立案難”問題。以某地級市為例，2009～2013年全市一審行政訴訟案件以裁定不予受理、駁回起訴方式結(jié)案的比例18.4%。嚴(yán)格的立案審查，過高的立案條件，阻礙當(dāng)事人啟動行政訴訟，法院也就無法對被訴具體行政行為的內(nèi)容進(jìn)行合法性審查。

二、當(dāng)前合法性審查制度虛置原因分析

從近幾年筆者從事行政審判工作的經(jīng)歷來看，造成行政審判合法性審查制度虛置問題的原因主要有以下三個方面：

1.行政機(jī)關(guān)違法行政成本低、敗訴成本低，合法性審查發(fā)揮不了應(yīng)有的作用

關(guān)于行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員違法行政責(zé)任的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第六十八條的規(guī)定。在行政審判實踐中，因敗訴而引發(fā)的行政賠償及對相關(guān)工作人員的追償少之又少，判決行政機(jī)關(guān)賠償?shù)臄?shù)額也非常低，因此行政機(jī)關(guān)敗訴成本很低。另外，由于缺乏相應(yīng)的違法行政行為責(zé)任追究機(jī)制，即使法院進(jìn)行合法性審查后，發(fā)現(xiàn)政府行政行為存在著嚴(yán)重的執(zhí)法問題，也無法建議對被訴行政機(jī)關(guān)及做出具體行政行為的相關(guān)工作人員及領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行責(zé)任追究，如效能訓(xùn)戒、行政處分等，因此行政機(jī)關(guān)的違法行政成本也很低，行政機(jī)關(guān)抑制不了違法行政的沖動。如我們有發(fā)現(xiàn)一些未批先征的集體土地征收行政案件，從案件的角度來看，政府實施征地行為是超越職權(quán)和嚴(yán)重違反法律程序的，因此法院確認(rèn)政府實施征收行為違法，但確認(rèn)違法之后最終引發(fā)的后果也是政府對于農(nóng)民的安置補(bǔ)償問題，這對于政府來講沒有任何的不利影響，作出該違法征收行為的行政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)、工作人員同樣也沒有受到任何的政治處分，因此在今后的執(zhí)法實踐過程繼續(xù)無視相關(guān)法律規(guī)定，繼續(xù)作出嚴(yán)重違法的具體行政行為。

2.法院受各種因素影響，行政審判缺乏獨立性，同時過分強(qiáng)調(diào)行政糾紛個案化解工作，故消極進(jìn)行合法性審查

法院人事、財政等各方面受制于地方政府，與政府部門存在錯綜復(fù)雜的利害關(guān)系，因此行政審判往往受到政府的影響，缺乏獨立性是個不爭的事實。另外，在面對多重掣肘的情況下，行政審判又過分強(qiáng)調(diào)行政糾紛個案化解工作，當(dāng)事人息訴息訪，法院消極行使合法性審查權(quán)力，致使行政審判失去普遍的監(jiān)督依法行政功能。

三、如何保障合法性審查制度運(yùn)行

1.建立敗訴行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員違法行政責(zé)任追究制度，賦予法院效能處分建議權(quán)

作一個形象的比喻，敗訴行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員違法行政責(zé)任追究制度就好比是合法性審查制度的“牙齒”，沒有這“牙齒”，合法性審查制度就好比一只沒有“牙齒”的老虎，根本沒有任何威力，無法行使監(jiān)督權(quán)。因此建議在修改《行政訴訟法》時，增加敗訴行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員違法行政責(zé)任追究的相關(guān)法律規(guī)定，如對于嚴(yán)重違法行政的行政機(jī)關(guān)及其主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)工作人員，除了要承擔(dān)行政賠償責(zé)任外，法院還有權(quán)向紀(jì)委、組織部門、檢察院等有關(guān)單位，提出效能處分建議，如建議嚴(yán)重違法行政的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行績效扣分，不得參評文明單位等，建議對嚴(yán)重違法行政的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、及相關(guān)工作人員進(jìn)行行政處分，影響其工作業(yè)績評定，與晉升、獎勵掛鉤。

2.探索建立行政訴訟法院，進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判力量的獨立性

雖然行政訴訟被譽(yù)為三大訴訟之一，但是行政庭較之于民庭、刑庭來講，一直在法院中處于比較弱勢的地位，在現(xiàn)有的體制下法院人事、財政等各方面工作又受制于地方政府，因此行政庭開展行政審判往往受到諸多限制。建議在地級市層面建立專門的行政訴訟法院，結(jié)合行政訴訟管轄制度改革，負(fù)責(zé)全市所有原本屬于基層法院管轄的一審行政訴訟案件審理，實行案件集中管轄原則。行政訴訟法院的人事、財政由地級黨委、中級法院共同負(fù)責(zé)解決。

3.修改完善關(guān)于行政訴訟案件管轄的規(guī)定，進(jìn)一步科學(xué)優(yōu)化案件管轄權(quán)

《行政訴訟法》第十七條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。”從審判實踐來看，由被告所在地基層法院管轄的一般原則，使得行政訴訟案件從立案到審理、判決，往往受到地方政府的諸多影響，特別是行政審判需要從維護(hù)社會和諧穩(wěn)定出發(fā)來進(jìn)行處理。因此行政訴訟管轄制度的改革，應(yīng)該打破現(xiàn)有行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟案件由被告所在地基層法院管轄的一般原則，總結(jié)部分法院試點的提級管轄、交叉管轄、集中管轄等成功經(jīng)驗，盡可能減少地方政府對法院行政審判的影響力和不當(dāng)干預(yù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]杜云.行政訴訟，沒有和解余地！[J].公民導(dǎo)刊，2013（8）：45.

[2]張晨.行政訴訟中不停止行政行為之完善[J].法制與社會，2011（04）：139-140.