淺析我國證券交易所的自律監(jiān)管

摘 要：2007年6月21日在中國證監(jiān)會(huì)舉辦的“首屆上市公司高峰論壇”上，中國證監(jiān)會(huì)主席明確提出“推進(jìn)自律行業(yè)組織建設(shè)，逐步形成行政監(jiān)管、法制監(jiān)管、自律監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管互為補(bǔ)充的多層次、全方位的監(jiān)管體系”，并且作為證監(jiān)會(huì)工作的五大目標(biāo)之一。八年已過，這個(gè)目標(biāo)卻不能說已經(jīng)很好的實(shí)現(xiàn)。就自律監(jiān)管而言，實(shí)施現(xiàn)狀也不容樂觀。對(duì)此，筆者提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：證券交易；所自律監(jiān)管；建議

證券交易所是證券集中和有組織交易的場所。證券市場監(jiān)管，一般指代表社會(huì)利益的公權(quán)力機(jī)關(guān)或其他授權(quán)機(jī)構(gòu)通過設(shè)定規(guī)則對(duì)證券市場的參與主體如上市公司、中介機(jī)構(gòu)、投資者等的行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督、監(jiān)察和處理。其中，政府實(shí)施的行政監(jiān)管為他律監(jiān)管，證券交易所或證券業(yè)協(xié)會(huì)的自我管理為自律監(jiān)管。

一、證券交易所自律監(jiān)管在我國發(fā)展的現(xiàn)狀及其根源

（一）現(xiàn)狀

我國證券交易所自律監(jiān)管的作用難以發(fā)揮

我國的證券市場的監(jiān)管歷來更加重視政府監(jiān)管，并且政府監(jiān)管起到了巨大的作用，而證券交易所的自律監(jiān)管的功能卻難以凸顯，深交所和上交所兩大證券交易所對(duì)證監(jiān)會(huì)亦步亦趨，其自律監(jiān)管幾乎處在紙上談兵的狀態(tài)。

（二）根源

之所以證券交易所難以發(fā)揮自律監(jiān)管的作用，主要原因是證券交易所全面受制于證監(jiān)會(huì)，證券交易所沒有獨(dú)立自主的地位。

1.證監(jiān)會(huì)全面控制證券交易所

（1）證監(jiān)會(huì)對(duì)證券交易所人事安排的控制?！蹲C券交易所管理辦法》第20條和第2l條的規(guī)定，理事會(huì)是交易所的決策機(jī)構(gòu)，由7人至13人組成。交易所的理事會(huì)分為會(huì)員理事和非會(huì)員理事，非會(huì)員理事的人數(shù)不少于總理事人數(shù)的l/3，最多則可以達(dá)到理事人數(shù)的一半。會(huì)員理事由會(huì)員選舉產(chǎn)生，非會(huì)員理事由證監(jiān)會(huì)委派。理事會(huì)設(shè)理事長，副理事長1到2人；理事長、副理事長由證監(jiān)會(huì)提名，理事會(huì)選舉產(chǎn)生。這樣，政府能夠在委派半數(shù)理事、且理事長和副理事長均由證監(jiān)會(huì)提名的情況下，使交易所的理事會(huì)在證監(jiān)會(huì)的監(jiān)視之下。另外，根據(jù)《證券法》第107條和《證券交易所管理辦法》第24、25條的規(guī)定，證券交易所的總經(jīng)理、副總經(jīng)理由證監(jiān)會(huì)任免，中層干部的任免須報(bào)證監(jiān)會(huì)備案，財(cái)務(wù)、人事部門的負(fù)責(zé)人的任免則要報(bào)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，且總經(jīng)理被規(guī)定為證券交易所的法定代表人。從中可以看出，證券交易所的大部分高層都處于證監(jiān)會(huì)的控制下，證券交易所的決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)均受制于證監(jiān)會(huì)，證券交易所的獨(dú)立地位難以保障，所以其實(shí)施自律監(jiān)管也就難上加難了。

（2）證監(jiān)會(huì)最終決定證券交易所的章程和規(guī)則。根據(jù)《證券法》103條的規(guī)定，證券交易所章程的制定和修改，必須經(jīng)過國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。由此可見，會(huì)員無權(quán)自主決定交易所的章程，交易所的章程的制定和修改必須得到證監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)。根據(jù)《證券法》118條規(guī)定，證券交易所有權(quán)依照證券法律、行政法規(guī)制定上市規(guī)則、交易規(guī)則、會(huì)員管理規(guī)則和其他有關(guān)規(guī)則，并報(bào)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?！蹲C券法》第50條規(guī)定證券交易所可以根據(jù)證券交易所章程和業(yè)務(wù)規(guī)則對(duì)會(huì)員違規(guī)行為進(jìn)行制裁。由此可見，如果證券交易所想通過制定章程來規(guī)范會(huì)員行為或者修改規(guī)則對(duì)違規(guī)會(huì)員進(jìn)行制裁，要制裁哪種行為，如何制裁，最終還是要看證監(jiān)會(huì)的態(tài)度。

2.證券交易所的監(jiān)管權(quán)力受制于證監(jiān)會(huì)，處罰手段沒有足夠的威懾力

（1）在對(duì)交易活動(dòng)的監(jiān)管上，根據(jù)《證券法》第114條規(guī)定證券交易所采取技術(shù)性停牌或者決定臨時(shí)停市，必須及時(shí)報(bào)告國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；第115條規(guī)定證券交易所對(duì)證券交易實(shí)行實(shí)施監(jiān)控，并按照國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的要求，對(duì)異常情況提出報(bào)告。綜上可以看出，在證券交易所實(shí)施監(jiān)管過程中，證監(jiān)會(huì)可以隨時(shí)干預(yù)，并且要求證券交易所進(jìn)行報(bào)告，證券交易所實(shí)行監(jiān)管職能具有很大的不自主性?？傊?，我國證券交易所自律監(jiān)管受到很大的制約。

（2）是對(duì)上市公司的監(jiān)管上，IPO審核權(quán)一直由證監(jiān)會(huì)享有?！蹲C券法》第10條規(guī)定，公開發(fā)行證券必須符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件，并依法報(bào)經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門核準(zhǔn)；未經(jīng)依法核準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得公開發(fā)行證券。因此只要通過證監(jiān)會(huì)的發(fā)行審核，公司必會(huì)上市，在公司上市的監(jiān)管上證券交易所形同虛設(shè)。但筆者關(guān)注到2015年4月20日全國人大常委委員會(huì)上財(cái)經(jīng)委員推出《證券法》修訂草案，正式提出股票發(fā)行注冊(cè)制改革。其中，IPO審核權(quán)下放給證券交易所是注冊(cè)制改革的重要一步。筆者認(rèn)為，如能最終落實(shí)，對(duì)于明確證監(jiān)會(huì)簡政放權(quán)，讓證監(jiān)會(huì)退居監(jiān)管的幕后，證券交易所的自律監(jiān)管職能將更加凸顯。

（3）處罰手段缺乏威懾力。雖然我國《證券法》賦予了證券交易所包括通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)、公開認(rèn)定、限制交易或取消會(huì)籍的強(qiáng)制性紀(jì)律處分措施，但是實(shí)踐中的問題是：

第一，證券交易所極少使用暫停業(yè)務(wù)或取消會(huì)籍這兩種比較嚴(yán)重的處罰手段，而且公開譴責(zé)的使用也不是很多，這種情況造成證券交易所的處罰威懾力不夠。此外證券交易所采取的一些處罰措施存在需要報(bào)告證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的情況，這也使得交易所的監(jiān)管沒有足夠的威懾力。

第二，證券交易所行使權(quán)力依然面臨需要證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)或者需要報(bào)備的情況。根據(jù)《證券交易所管理辦法》第35條規(guī)定，證券交易所有權(quán)依照有關(guān)規(guī)定，暫?；蛘呋謴?fù)上市證券的交易；暫停交易的時(shí)間超過1個(gè)交易日時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)證監(jiān)會(huì)備案；暫停交易的時(shí)間超過5個(gè)交易時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先報(bào)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)；證監(jiān)會(huì)有權(quán)要求證券交易所暫停上市或者恢復(fù)上市證券交易。由此可見證券交易所的自主權(quán)有限，需要備案或者需要通過無疑是增加了證券交易所自律監(jiān)管的難度。

第三，證券交易所的權(quán)力規(guī)定比較籠統(tǒng)，以至于在操作起來存在障礙。根據(jù)《證券交易所管理辦法》第38條規(guī)定，證券交易所對(duì)國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策中規(guī)定的有關(guān)證券交易的違法行為具有制止和上報(bào)的責(zé)任，并有權(quán)在職責(zé)范圍內(nèi)予以查處。雖然法律如此規(guī)定，似乎使證券交易所具有制止違法行為的權(quán)力，但實(shí)際上卻沒有規(guī)定證券交易所應(yīng)該如何實(shí)施查處，具體該如何操作，權(quán)力范圍應(yīng)該如何界定，和公權(quán)力機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)有何不同，都沒有具體的規(guī)定。因次，筆者認(rèn)為證券交易所的此項(xiàng)權(quán)力在實(shí)際中很難實(shí)行。

綜上所述，證券交易所擁有的自律監(jiān)管權(quán)力更多的是名義上的權(quán)力。證券交易所行使處罰往往有兩種方式，第一種是由證監(jiān)會(huì)作出指令由證券交易所執(zhí)行，例如2015年3月27日博元投資涉因嫌重大違法而被啟動(dòng)強(qiáng)制退市就是證券交易所執(zhí)行證監(jiān)會(huì)的指令。第二種是交易所在向證監(jiān)會(huì)報(bào)告并獲得批準(zhǔn)后才能實(shí)施。筆者認(rèn)為證券交易所本來是最貼近市場，最能預(yù)先感知違法行為的主體，但是由于權(quán)力劃分，使得證券交易所在自律監(jiān)管中有很大的局限性，沒有發(fā)揮一線監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)。其向證監(jiān)會(huì)報(bào)備獲得核準(zhǔn)的做法，也使得監(jiān)管效率降低。

二、完善我國證券交易所自律監(jiān)管的對(duì)策

（一）增強(qiáng)證券交易所的獨(dú)立性

1.賦予證券交易所更多的人事任免權(quán)

由前面所提到的，證券交易所的重要的人事任免都掌握在證監(jiān)會(huì)手中，證監(jiān)會(huì)通過人事任命直接控制了證券交易所的權(quán)力機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。為了能夠讓證券交易所乘以一個(gè)獨(dú)立的法人，而不是附屬于證監(jiān)會(huì)或者是受控于證監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為應(yīng)該賦予證券交易所更多的人事任免權(quán)，促使證券交易所逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的、提供證券集中競價(jià)交易的交易所的法人。筆者比較同意有些學(xué)者的觀點(diǎn)，即對(duì)我國《證券法》關(guān)于“證券交易所”的某些條款以及《證券交易所管理辦法》作出修改：一是減少交易所非會(huì)員理事的數(shù)量和比例，將其比例由現(xiàn)在的50%減少到30%左右；二是取消證監(jiān)會(huì)對(duì)理事長、副理事長的提名權(quán)力，改為理事長、副理事長由會(huì)員單位提名并由全員大會(huì)選舉產(chǎn)生，報(bào)證監(jiān)會(huì)備案核準(zhǔn)；三是將證券交易所總經(jīng)理和副總經(jīng)理的任免權(quán)由證監(jiān)會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰姿硎聲?huì)。減少證監(jiān)會(huì)的直接控管，有利證券交易所于更好地發(fā)揮組織市場、管理市場的功能。在分擔(dān)更多的政府的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，避免政府部門管得過寬、過泛，管得不當(dāng)。

2.真正賦予證券交易所章程和規(guī)則的制定和修改權(quán)

筆者認(rèn)為，證券交易所監(jiān)管職能的一個(gè)重要作用就是保護(hù)投資者的利益。賦予證券交易所一定的章程和規(guī)則制定權(quán)更有利于發(fā)揮證券交易所的監(jiān)管職能。例如，證券交易所處在證券業(yè)務(wù)的第一線，更了解市場運(yùn)作，所以可以在一定范圍內(nèi)允許證券交易所制定業(yè)務(wù)運(yùn)作方面的具體規(guī)章制度。其次，證券交易所的監(jiān)管職能應(yīng)體現(xiàn)在：制定上市標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，完善上市公司的信息披露要求并監(jiān)督上市公司嚴(yán)格執(zhí)行，制定交易規(guī)則并注意發(fā)現(xiàn)和控制非正常性風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者的權(quán)益，制定自律管理規(guī)范和加強(qiáng)對(duì)會(huì)員的管理。這樣做的目的是將政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)從微觀市場管理和發(fā)展職能中剔除，讓政府回到保護(hù)中小投資者利益的中立立場上。讓證券交易所監(jiān)督會(huì)員，平衡會(huì)員利益。

（二）細(xì)化和擴(kuò)大證券交易所的權(quán)力，增強(qiáng)監(jiān)管手段的實(shí)施性

1.允許證券交易所開發(fā)業(yè)務(wù)品種，減少證監(jiān)會(huì)對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的干預(yù)

筆者認(rèn)為，對(duì)于證券交易所的交易品種的開發(fā)無需經(jīng)過證監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)。因?yàn)槭孪鹊呐鷾?zhǔn)程序?qū)?huì)阻礙交易所的創(chuàng)新精神，限制交易所之間的競爭。筆者認(rèn)為，證券交易所對(duì)市場需求更加敏銳，可以根據(jù)不同種類的融資者和投資者的需要，優(yōu)化資源配置，不斷開發(fā)新的產(chǎn)品，平衡各方收益，有利于突出自己的優(yōu)勢(shì)，不斷增強(qiáng)證券交易所的競爭力。可能有人會(huì)覺得沒有政府對(duì)交易品種的事前審批會(huì)造成證券市場的混亂，埋下像美國次貸危機(jī)一樣的隱患。但是筆者認(rèn)為，證監(jiān)會(huì)放棄事前審批并不代表證監(jiān)會(huì)完全放棄監(jiān)管，而是可以采取事后監(jiān)管的方式，與證券交易所的自律監(jiān)管一起監(jiān)督市場。

2.增強(qiáng)監(jiān)管手段的實(shí)施性

筆者認(rèn)為，調(diào)查權(quán)的有效行使是證券交易所后期實(shí)施包括通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)、公開認(rèn)定、限制交易、暫停或終止其股票上市交易、取消會(huì)籍在內(nèi)的自律監(jiān)管手段重要前提。而目前真正可以進(jìn)行調(diào)查的主體是證監(jiān)會(huì)。證券交易所的這一權(quán)力如同擺設(shè)。筆者認(rèn)為應(yīng)該將《證券法》和《證券交易所管理辦法》賦予的證券交易所的調(diào)查權(quán)進(jìn)行細(xì)化，明確證券交易所該如何開展調(diào)查工作，詳定其權(quán)力的性質(zhì)、邊界和操作，才能使法律賦予證券交易所的這一權(quán)力在實(shí)踐中有效運(yùn)用。也有利于推動(dòng)證券交易所積極的實(shí)施各項(xiàng)監(jiān)管手段。

在自律監(jiān)管實(shí)踐中，證券交易所應(yīng)充分、有效的加強(qiáng)強(qiáng)制性的自律監(jiān)管措施。這些強(qiáng)制性的紀(jì)律處分措施，為自律監(jiān)管相對(duì)人遵守自律規(guī)范，提供了約束和威懾，如果缺少強(qiáng)制性，自律規(guī)則將變成純粹的道德規(guī)范，必然流于形式，讓自律監(jiān)管失去作用和效力。

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作者簡介：

孫培茹（1990～），女，山東人，華東政法大學(xué)研究生教育院法律碩士（法學(xué)），研究方向?yàn)閲H經(jīng)貿(mào)法