論行政強制法中代履行制度的適用

尹曉慶　王小松

摘 要：2012年1月1日施行的中華人民共和國行政強制法規(guī)定了，行政強制執(zhí)行的三種方式，代履行、執(zhí)行罰和直接強制。其中，代履行作為較為緩和的強制執(zhí)行方式，在實踐應用中占據(jù)重要位置。本文從代履行制度的概念入手，分析其構(gòu)成的要件，分析代履行中的法律關(guān)系，理清行政強制法律關(guān)系，明確代履行的費用承擔問題，最后解釋一般代履行和立即代履行兩種我國代履行制度的法律實踐，期待為我國完善帶履行制度提供研究方向。

關(guān)鍵詞：行政強制；代履行

一、代履行的法律解析

《中華人民共和國行政強制法》第50條規(guī)定，行政機關(guān)依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。代履行作為行政強制執(zhí)行的方式一種，是實現(xiàn)行政法規(guī)定的履行義務的有效手段。和其他兩種執(zhí)行方式相比，代履行是一種較為柔性的、間接的執(zhí)行方式，易被當事人所接受，在一些限定的情況中，達到更好的處理的效果。

代履行制度存在的一個前提是存在相對人逾期不履行行政法上義務的事實，且此種不履行因故意或過失引起。并且該義務可以由他人代為履行的作為義務，由此可見對于不能由他人替代的義務和不作為義務，特別是與人身有關(guān)的義務，是不適用代履行的。我國行政強制法規(guī)定，根據(jù)執(zhí)行主體的不同，代履行可以分為由行政機關(guān)代履行，或者是委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行兩種。同時由義務人承擔必要合理的費用。

二、代履行的法律關(guān)系

行政強制法的代履行涉及行政強制執(zhí)行機關(guān)、義務人、代履行人三方法律關(guān)系，具有其特殊的復雜性。

首先，行政強制機關(guān)與義務人之間的關(guān)系是代履行關(guān)系中最基礎(chǔ)的法律關(guān)系，是其他關(guān)系產(chǎn)生的根本。相關(guān)的行政機關(guān)有權(quán)利要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，義務人有義務履行行政決定。若義務人按照規(guī)定履行了義務，那么這個法律關(guān)系就會沿著法律的規(guī)定發(fā)展下去。但是若義務人不履行義務，此時行政強制法發(fā)揮效力，采用代履行的方式強制行政管理活動重回正常的軌道。因為代履行制度的前提就是存在義務人逾期不履行行政法上義務的事實，所以行政強制機關(guān)與義務人之間的關(guān)系是產(chǎn)生其他兩種關(guān)系的基礎(chǔ)。

其次，關(guān)于行政強制機關(guān)與代履行人之間的關(guān)系目前理論界爭議較多，主要指代履行人為第三人的情況下。作者認為，行政強制機關(guān)委托沒有利害關(guān)系的第三人代替義務人履行，所以是屬于一種私法意義上的委托關(guān)系，可以以行政合同的方式實現(xiàn)。行政強制機關(guān)是委托人，第三人是受委托人，兩者是平等的法律關(guān)系，所以行政強制機關(guān)無權(quán)命令第三人，雙方是基于行政合同的規(guī)定行使權(quán)利，履行義務。并且根據(jù)合同的相對性，第三人可以要求行政強制機關(guān)支付合理的履行費用，而不是向義務人。

最后，義務人和代履行人之間是不存在法律關(guān)系的。但是，義務人對代履行人有必要的容忍義務，不能反對代履行人的合法合理的代履行行為。同時，如果代履行人有不當行為或者其他行為侵害了義務人的合法利益，義務人可以當然的保護自己權(quán)益，請求必要的保護，當然有這種情況發(fā)生下歸屬于另外的法律關(guān)系范疇了。

三、代履行中的費用承擔問題

關(guān)于代履行中費用承擔問題是理論界爭議較多的一點。在行政強制法第51條規(guī)定了代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規(guī)定的除外。本條明確了代履行的合理費用由當事人承擔。但是至于何為“成本”，何為“合理”，“法律的另有規(guī)定”又是什么，這些都是法律沒有明確規(guī)定的地方。作者認為，成本應該是行政機關(guān)或者第三人代為義務人履行義務所付出的市場費用，若代履行的主體是第三人，按照市場原則，可以允許有一定的利潤，但是這個利潤不能超出正常的市場范圍。至于因當事人遲延履行或其他原因而產(chǎn)生的“社會成木”、超出預算的費用不應由義務人承擔，這才符合合理的要求。

還有一個問題，若義務人拒絕繳納代履行費用或者不按時、不足額繳費代履行費用時該如何處理？首先，代履行作為間接強制執(zhí)行方式，不可以轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訌娭茍?zhí)行方式代替，即使義務人拒絕、不按時、不足額繳費代履行費用，也不可以用罰款等方式處理，雖然這會提高監(jiān)督的能力，但是不符合法之精神。其次，通過對比其他法律中有關(guān)執(zhí)行問題的研究發(fā)現(xiàn)，應該考慮義務人的家庭支出負擔等實際情況，允許義務人緩、減、免交。最后，面對義務有能力繳付而故意不繳付的，行政機關(guān)可以把代履行的費用繳付轉(zhuǎn)變?yōu)榻疱X義務的執(zhí)行來處理。

四、一般代履行和立即代履行

代履行作為間接強制執(zhí)行的一種，又分為一般代履行和立即代履行兩種。兩種都是重要的代履行法律實踐。

一般代履行就是《行政強制法》第50條中的規(guī)定，本文所研究的也主要是指一般代履行。第51條中第一、二、三款規(guī)定，代履行前送達決定書；代履行三日前，催告當事人履行，當事人履行的，停止代履行；代履行時，作出決定的行政機關(guān)應當派員到場監(jiān)督也都是一般代履行的程序要求。

立即代履行是指第52條所規(guī)定的特殊情況，需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關(guān)可以決定立即實施代履行。當事人不在場的，行政機關(guān)應當在事后立即通知當事人，并依法作出處理。當事人沒有能力處理或者不在場的，在緊急狀況下，行政強制機關(guān)可以不經(jīng)過51條規(guī)定的程序立即啟動代履行，但是一定要事后立即通知。

兩種法律實踐都應該遵守51條關(guān)于代履行完畢，行政機關(guān)到場監(jiān)督的工作人員、代履行人和當事人或者見證人應當在執(zhí)行文書上簽名或者蓋章和收取費用的規(guī)定。同時代履行都不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式。

代履行制度有提高行政效率和維護公共利益的優(yōu)點，但是行政權(quán)不能肆意擴大，必須限制在一些特殊的領(lǐng)域，并且是其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的情況下才可以啟動代履行制度。

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