法律視角下的公私合作伙伴關系探析

彭翔

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，公私合作伙伴關系契合這個進程，因此公私合作伙伴關系成為當前一個熱門話題，一方面由于其合作雙方的特殊性；另一方面由于公私合作伙伴關系將會直接關系公共利益的特點。本文從大眾關注的公私合作伙伴關系相關法律問題的角度入手，介紹了公私合作伙伴關系的涵義，以及公私合作伙伴關系主體的特定性，我國公私合作伙伴關系存在的問題，進而提出相應的措施。

關鍵詞：公私合作伙伴關系；主體；對策

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）02-0129-03

一、公私合作伙伴關系的內涵

（一）公私合作伙伴關系的概念

公私合作伙伴關系，簡稱PPP，是Public Private Partnerships的縮寫形式。關于PPP的概念，由于國際上沒有統(tǒng)一的說法，因此來自各國的組織和學者都對PPP進行自己的理解，并給出了相應的定義。比較經(jīng)典的提法有一下幾種，如：聯(lián)合國發(fā)展計劃署在1998年給出的定義是政府、營利性企業(yè)、非營利姓組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式[1]。歐盟委員會給出的定義是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務[2]。本文給出的定義是PPP是一種合作的關系，合作的雙方是政府的公共部門和民營組織，目的是政府公共部門實現(xiàn)公共利益，民營組織獲得利益，是一個雙贏的合作過程。

（二）公私合作伙伴關系雙方的定位

公私合作伙伴關系雙方是特殊的也是特定的，政府的公共部門和民營組織。由于我國并沒有關于PPP的相應立法，因此，對于PPP關系中政府公共部門還需做進一步的理解。這里所指的政府公共部門在級別上是否有相應的要求？我們認為，PPP關系中政府公共部門的級別是指縣級以上政府的公共部門。因為我國的政府組織結構來看，鄉(xiāng)政府是所謂的“光桿司令”，沒有相應的公共部門，所以可以推出，PPP關系中的政府公共部門至少是指縣級以上政府的公共部門。在級別上就有了相應的要求。而村一級組織屬于村民自治的范疇，相應的村民事務可以通過村民大會或者村代表大會來做出相應的決定，不屬于公私合作伙伴關系的范疇，應該排除。

公私合作伙伴關系中的民營組織，可以是在我國境內或者境外的公司、企業(yè)以及其他形式的組織。但是成為公私合作伙伴關系中的民營組織，應該具備兩項基本的條件，第一個條件是具有相應的規(guī)模，第二是具備相應的資質。具有相應的規(guī)模主要是從風險承擔的方面來考慮，公私合作伙伴關系的項目一般都是大型的，這就要求民營組織具有一定的風險承擔能力，在實踐中這也是常用的辦法。第二點條件是從民營組織的專業(yè)水平方面來考量，PPP關系還要求民營組織具備相應的資質，這是對專業(yè)的要求，只有民營組織具備相應的資質，才有資格成為政府公共部門的合作伙伴。

二、公私合作伙伴關系的分類

根據(jù)分類標準的不同，PPP關系可以進行多種分類。根據(jù)PPP項目由誰來付費進行，可分為兩類：特許經(jīng)營的PPP項目和私人融資計劃（PFI、PF2）。

特許經(jīng)營的PPP項目，其實其本質就是一種行政機關批準的行政許可。政府的公共部門通過向民營組織頒發(fā)相應的特許，使得民營組織取得該項目的特許經(jīng)營權，同時政府公共部門向民營組織收取一定的費用[3]。在整個特許經(jīng)營的PPP項目中，政府部門更多扮演者監(jiān)督者的角色，這種監(jiān)督貫穿于項目的整個過程。只要政府的公共部門發(fā)現(xiàn)民營組織有嚴重的違背其意向的行為，政府的公共部門可以撤銷特許，終止PPP關系。但是同時PPP關系強調穩(wěn)定，這與政府的撤銷權之間存在著一定的矛盾，這也是特許經(jīng)營PPP項目的風險主要來源。

私人融資計劃類的PPP項目，強調的是其融資的功能，政府的公共部門和民營組織簽訂相應的協(xié)議，政府公共部門得到資金支持，民營組織通過項目獲得相應的利益。在這種類型的PPP項目中，最重要的依據(jù)是雙方簽訂的協(xié)議[4]。這個協(xié)議本質上是行政合同，根據(jù)舊的行政法的規(guī)定，行政合同是不可訴的，因此行政合同的風險很大，行政機關可以不履行或者單方面解除合同，而合同的相對方救濟的渠道很少。但是根據(jù)今年5月1日施行的新行政法的規(guī)定，行政合同可訴，這也意味著行政合同的相對方救濟方法有了質的變化。假設在PPP項目中，政府的公共部門不履行行政合同或者單方面解除行政合同，民營組織可以上法院起訴政府的公共部門。風險變小，更有利于此種類型項目的進行。

三、我國公私合作伙伴關系存在的一些問題

（一）法律制度不完善

有一部分人認為，PPP起源于歐洲，只是近幾年才被引進中國。其實并非這樣，公私合作在我國已經(jīng)較早的存在，只是為形成系統(tǒng)的理論。由于我國正處于建設中國特色社會主義法治國家的進程中，有些領域的法律還處于較為缺失的狀態(tài)。針對PPP，我國目前采用的是部委發(fā)“通知”，制定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效率較低，并且PPP有其特殊之處，關于PPP的立法肯定會與一般的法律產(chǎn)生一些沖突，如何解決這些沖突也是立法面臨的問題。同時，我們要想PPP很好的發(fā)揮出其作用，立法的支持必不可少。

（二）為完全發(fā)揮風險轉移的作用

之所以要進行PPP，很大程度上是因為PPP具有風險轉移的功能。本來應該由政府公共部門獨自承擔的風險，通過PPP變成了與民營組織風險公擔，這樣更有利于政府財政的利用效率的提高，實現(xiàn)公共利益[5]。我國目前很多的PPP項目雖名義上采用了PPP模式，但是實際上政府卻最終承擔了風險，因為很多經(jīng)營性項目都有財政的補貼，加之沒有成熟的法律規(guī)定，所以很多時候政府仍最終獨自承擔風險，并沒有發(fā)揮出PPP的風險公擔的功能。

（三）項目運營的周期不長

政府進行PPP項目，通常是為了解決政府財政融資問題。因此，項目運營的周期應當合理，短周期意味著，政府必須在這個短的周期內還債，這樣根本起不到融資的作用，融資的效果還未發(fā)揮，就面臨著還債。而我國目前一些PPP項目的周期為3到5年，在這樣的周期內，政府未能解決融資問題，反倒是增加了一部分的成本，起到適得其反的效果。

（四）未成立專門的PPP單位

PPP項目不僅是大項目，而且具有專業(yè)性。外國一般都成立專門的PPP單位來負責PPP項目的政策制定和業(yè)務咨詢，促進PPP的發(fā)展。例如2009年歐盟就成立了歐洲PPP專家中心（EPEC），該中心匯集了歐洲PPP領域的高級專家，致力于分享經(jīng)驗，為歐盟公共部門應用PPP提供技術援助。而在目前中國缺少專門的PPP單位，不利于PPP的發(fā)展。

四、完善我國公私合作伙伴關系的措施

（一）建立健全法律體系

保證PPP項項目各方的利益，必須通過立法來實現(xiàn)，尤其是公共利益。而目前關于PPP的法律規(guī)定主要有兩大類：第一類是行政法中關于特許經(jīng)營的規(guī)定，這一類算是有了較為明確而統(tǒng)一的法律規(guī)定，在PPP項目中起到了重要的作用，針對這一類法律規(guī)定，仍需要適時的進行補缺補漏。第二類就是關于除了特許經(jīng)營的以外的PPP項目的法律規(guī)定，這一類并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，主要是由一些行政法規(guī)、部委通知以及其他領域的法規(guī)來規(guī)制。由于PPP項目本身較為復雜，涉及的領域廣，沒有一個明確而統(tǒng)一的法律對其進行規(guī)制，會造成兩種極端，要么使得PPP游離于法律之外，或者被各種法規(guī)規(guī)制得根本無法實施。因此，需要有一部法律專門來規(guī)制PPP，至少應該包括以下的部分，PPP應用的領域和方式、PPP雙方的定位以及權力義務、實施過程中與其他法規(guī)沖突時的法律適用問題、PPP雙方的救濟方式等。規(guī)制PPP的法律主要包括一些基礎性的規(guī)定，有需要時可以適用相應的行政法、民法等的條文。總之，只有關于PPP的立法明確化，才能夠使得復雜的PPP在法律的框架內發(fā)揮其重要的作用，而不會亂。

（二）明確責任歸屬

合作是PPP的精髓，合作目的是為了充分發(fā)揮政府公共部門和民營組織的各自優(yōu)勢，公擔風險，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。換句話來說，PPP目的是尋找一個平衡點，在這個平衡點上，雙方整體的風險是最小的。不管這個平衡點偏向哪一方，都不能達到最佳的效果[6]。因此，應該明晰雙方的責任歸屬，在某個階段，是誰的風險就應該由誰來承擔。李克強總理說過：“市場的歸市場，政府的歸政府”。而在PPP中的風險責任承擔同樣也適用，政府的歸政府，民營組織的歸民營組織。分清責任歸屬，明確PPP的應用的領域和方式，這是PPP能實施的前提條件。而責任的歸屬問題最終還是落到相關的法律上，因此關于PPP的立法是勢在必行的。

（三）適當延長項目周期

財政資金的杠桿作用在一定的期限內才能發(fā)揮出來，因此在PPP項目中，民營組織運營期限不能太短。那么民營組織的運營期限多久才算合理呢？根據(jù)相關的研究以及實踐，這個期限一般不能低于十年，最好在二十到三十年為宜。目前，我國有些PPP項目的周期為三到五年之間，這樣并不利于財政資金杠桿作用的發(fā)揮，并沒有很好的發(fā)揮出PPP項目應有的融資目的。因此，在法律規(guī)定了PPP應用的領域和方式之后，PPP的周期也應該做出相應的規(guī)定，根據(jù)項目的大小，周期至少不能少于十年。而那種比較小的項目，周期達不到十年的，不應該算在PPP項目的范疇當中。項目的大小和項目的周期緊密相連，同時項目周期也和PPP項目的融資效果密不可分。因此，適當而和合理的項目周期也是PPP十分重要的方面。

（四）建立專門的PPP單位

從國外的經(jīng)驗來看，一個成功的PPP項目離不開專門PPP單位的指導、咨詢和支持等。一個專門的PPP單位應當匯集PPP領域的高級專家，他們?yōu)镻PP項目提供咨詢、出謀劃策、分享成功經(jīng)驗、提供技術服務等[7]。根據(jù)我國的現(xiàn)狀，專門的PPP單位應該由國家設立，并吸引專門人才進入單位。政府的各個層級都應該設立相應的機構，例如可以設立一個國家級的專門PPP單位統(tǒng)籌領導全國的PPP項目工作的開展，省級政府設立專門的PPP部門進行全省范圍內的相關服務，設區(qū)市一級的政府設立專門PPP機構提供相應服務，縣級政府由專門人員負責PPP相關服務。每一個級別的專門PPP單位屬于上下級領導關系，遇到復雜的問題可以層層上報解決。這樣一來，每一個級別的PPP單位對應每一級政府的PPP項目，當下級解決不了問題時，還可請求上一級的單位解決。每一級的PPP單位成功的經(jīng)驗都不可以進行相互分享，最終的目的是更好發(fā)展PPP，為PPP提供智力、技術等全方位的支持。

參考文獻：

〔1〕United Nations Institute for Raining and Research .PPP-For sustainable development[R].2000.

〔2〕The European Commission Guidance for successful PPP[R].2003.

〔3〕和軍，戴錦.公私合作伙伴關系（PPP）研究的新進展[J].福建論壇，2015，（5）：45.

〔4〕張遠鳳，趙麗江.公私伙伴關系：匹茲堡的治理之道[J].中國行政管理，2011，（9）：87.

〔5〕謝煊，孫潔，劉英志.英國開展公私合作伙伴關系的經(jīng)驗及借鑒[J].經(jīng)濟研究參考，2014，（13）：53.

〔6〕馬歇爾.經(jīng)濟學原理（上）[M].商務印書館，1983.78.

〔7〕王衛(wèi).城市治理中的公私伙伴關系-一個街道公共服務外包的實證研究[J].廣東社會科學，2010，（3）：165.

（責任編輯 賽漢）