森林外來物種入侵立法對(duì)策研究

劉文燕 高珊珊

摘 要：森林是擁有特殊的生態(tài)屬性的生態(tài)系統(tǒng)，它為人類社會(huì)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也帶來種種益處。然而人們?cè)谏值谋Ｗo(hù)中并沒有重視森林外來物種入侵問題，森林外來物種入侵對(duì)森林生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人類健康造成了嚴(yán)重危害，已經(jīng)成為全球性問題。國際上許多國家都開始進(jìn)行國內(nèi)立法，并且出臺(tái)相關(guān)國家法和國際條約防治森林外來生物入侵。迄今為止，我國森林生態(tài)系統(tǒng)生物入侵形勢(shì)十分嚴(yán)峻，但是我國涉及森林外來物種入侵的相關(guān)法律僅僅只有外來物種控制的問題，不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前形勢(shì)。因此，我國需要從生態(tài)安全、國家安全的高度確立防治森林外來物種入侵的主體地位。借鑒國際上防控外來物種入侵的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國森林法律保護(hù)的相關(guān)國情，建立我國森林外來物種入侵管理的法律制度。

關(guān)鍵詞：生物入侵;防治立法;森林保護(hù)

中圖分類號(hào)：D922.6 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）02-0118-03

在全世界關(guān)注生態(tài)平衡的今天，危害生態(tài)安全的外來物種入侵問題也走進(jìn)我們的視野。伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的腳步，嚴(yán)重影響生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡的外來物種入侵發(fā)展成為全球領(lǐng)域的生態(tài)問題。森林生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)面積廣且開放的環(huán)境，外來物種入侵能夠給森林生態(tài)系統(tǒng)造成廣泛持久的危害，治理難度很大。因此我國應(yīng)該加強(qiáng)森林外來物種入侵的管理，建立和完善防治森林外來物種入侵的法律。本文通過森林外來物種界定及入侵特征的了解，分析現(xiàn)有防治森林外來物種入侵立法現(xiàn)狀，具體結(jié)合國情和外國先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)來提出自己的一些思考，確立相應(yīng)的立法對(duì)策以期對(duì)完善防治森林外來物種入侵的工作有所幫助。

一、森林外來物種入侵概述

（一）森林外來物種入侵的定義

外來物種是指那些出現(xiàn)在原來或現(xiàn)在的環(huán)境以外的不經(jīng)過直接或間接的引入和人類不照顧的情況下能夠成活的物種、亞種的生物。外來物種入侵是指顯現(xiàn)在其自然分布范圍、自然分布位置之外的物種、亞種以及包含這些物種生存、繁殖下去的任何的生物部分。

在界定了外來物種和外來物種入侵概念后，就可以理解森林外來物種入侵的現(xiàn)象和整理出森林外來物種入侵概念。森林外來入侵物種，是指某物種在當(dāng)?shù)厣稚鷳B(tài)系統(tǒng)內(nèi)原先并沒有通過自然或人為活動(dòng)從其他森林領(lǐng)域的生態(tài)系統(tǒng)引入。一旦外來森林生物在當(dāng)?shù)厣诸I(lǐng)域內(nèi)繁殖，并對(duì)當(dāng)?shù)氐纳稚鷳B(tài)或經(jīng)濟(jì)造成破壞，該物種就構(gòu)成了外來森林生物入侵。入侵物種可能是森林植物或動(dòng)物，也可能是森林病毒或細(xì)菌。換句話說，當(dāng)森林物種進(jìn)入一個(gè)新的森林領(lǐng)域，并能夠繼續(xù)存活，繁殖和形成野外群介，其種群進(jìn)一步擴(kuò)散，對(duì)森林領(lǐng)域已經(jīng)或是即將形成不良生態(tài)或經(jīng)濟(jì)效果，這種事件稱為森林生物入侵，造成了生物入侵的外來物種稱為外來森林入侵種或森林外來入侵種。因此，外來森林物涵蓋了外來森林入侵生物，外來森林入侵物種強(qiáng)調(diào)的是那些傳入當(dāng)?shù)厣诸I(lǐng)域后產(chǎn)生生態(tài)危害的物種。

（二）森林外來物種入侵的主要特征

從森林外來物種入侵相關(guān)定義我們可以總結(jié)出濕地的主要特征：（1）森林外來物種入侵的過程具有時(shí)期性。（2）森林外來物種入侵具有潛伏性和爆發(fā)性，即為滯后性。（3）森林外來物種入侵影響具有長久性。（4）森林外來物種入侵有廣泛的范圍。（5）森林外來物種入侵的形成具有對(duì)入侵環(huán)境的選擇性。

二、我國森林外來物種入侵的立法現(xiàn)狀以及存在的問題

森林外來物種入侵會(huì)給生態(tài)系統(tǒng)和人類生活帶來嚴(yán)重的影響，為防治外來物種入侵需要結(jié)合各種手段來進(jìn)行防控。國家或是地區(qū)面對(duì)外來物種入侵實(shí)施不同的規(guī)劃進(jìn)行管理。完善法律法規(guī)是管理一個(gè)國家或地區(qū)的重要保障。在面對(duì)復(fù)雜的外來物種入侵防控問題時(shí)需要進(jìn)一步加大防控法律進(jìn)程。我國沒有從根本上規(guī)制外來物種入侵總體防御體系、治理措施。只是適當(dāng)基本的規(guī)定主要為了保護(hù)生物多樣性，對(duì)于外來物種的入侵沒有足夠的防范。

目前我國在防控外來物種入侵問題上沒有專門性的法律法規(guī)，僅有的涉及外來物種入侵防控的法律法規(guī)，針對(duì)森林外來物種入侵的法律制度明顯缺乏。

（一）森林外來物種入侵立法宗旨不明確

我國森林外來物種入侵的相關(guān)法律文件多為原則性規(guī)定，強(qiáng)制力不足?，F(xiàn)階段，我國在森林生態(tài)系統(tǒng)的法律較為關(guān)注的是可循環(huán)、再生能力，以及森林生態(tài)系統(tǒng)中動(dòng)植物的存續(xù)。因?yàn)橥鈦砦锓N入侵這種生物性入侵具有滯后性的特征，所以我國對(duì)于這種在幾年或幾十年后產(chǎn)生危害的物種入侵沒有足夠的重視。我國直至今日已存在外來入侵物種544種，每年造成數(shù)以億計(jì)的財(cái)產(chǎn)損失。我國的森林生態(tài)系統(tǒng)的法律針對(duì)的是森林整體系統(tǒng)的保護(hù)，動(dòng)植物存續(xù)的保護(hù)，對(duì)于外來物種僅僅是一些輕微的預(yù)防。我國現(xiàn)階段沒有根本上規(guī)制外來物種入侵總體防御體系、治理措施，法律法規(guī)上僅有保護(hù)野生動(dòng)物和防治病蟲災(zāi)害、進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫目錄等從側(cè)面來規(guī)范外來物種入侵。法律較為分散沒有專門性立法，關(guān)注點(diǎn)也是單一的防疫檢疫。而我國的地域幅員遼闊，區(qū)域跨度廣大，森林分布廣泛，范圍巨大，其中的生物數(shù)量眾多。我國森林生態(tài)系統(tǒng)中生物的物種豐富，遺傳基因圖譜歷史悠久，對(duì)于生物多樣性的發(fā)展有重要作用，外來物種的到來會(huì)使遺傳物種的基因圖譜徹底滅失。

我國的森林外來物種入侵法律體系不完整、表達(dá)失序、立法指導(dǎo)思想有偏差，對(duì)于能夠給森林生態(tài)系統(tǒng)造成巨大危害的外來物種沒有重視，未能給予足夠的關(guān)注。

（二）森林外來物種入侵法律制度規(guī)定的缺失

我國森林生態(tài)系統(tǒng)擁有很多種防控和保護(hù)制度，但是針對(duì)森林外來物種入侵這種極其特殊的危害，法律制度缺失。事實(shí)上，對(duì)森林外來物種的管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于森林外來物種入侵具有其自身的特征，無論是預(yù)防還是治理都應(yīng)該對(duì)癥下藥，充分考慮外來入侵物種入侵的各個(gè)環(huán)節(jié)，針對(duì)每一入侵途徑、每一階段物種特點(diǎn)制定相應(yīng)的對(duì)策。在我國現(xiàn)階段的法律中對(duì)于《環(huán)境法》《農(nóng)業(yè)法》《森林法》等法律中外來物種入侵的防治法律制度都是過于籠統(tǒng)的規(guī)定。

我國的現(xiàn)實(shí)情況是構(gòu)建綜合管理的法律框架、檢疫森林引入物種的法律規(guī)定不夠嚴(yán)格，不足以適應(yīng)森林外來物種入侵規(guī)律來進(jìn)行治理?？赡軐?duì)生態(tài)安全構(gòu)成潛在威脅的外來物種就是那些未被列入法律檢測(cè)檢疫的對(duì)象。

（三）森林外來物種入侵遵守和執(zhí)行困難，司法解決存在障礙

我國對(duì)森林外來物種入侵的法律遵守和執(zhí)行困難，司法解決存在障礙。我國公民對(duì)于森林外來物種入侵會(huì)造成危害意識(shí)淡薄，公民可能知道砍伐、盜獵、開山等行為會(huì)給森林帶來危害，會(huì)減少生物多樣性、遺傳多樣性。但大多數(shù)公民的生態(tài)意識(shí)淡薄，對(duì)于自己有意無意引進(jìn)的外來物種不在意，認(rèn)為不會(huì)對(duì)森林造成什么樣的危害。在進(jìn)行森林外來物種防治的法律遵守和執(zhí)行方面比較困難，公眾參與度不高。森林外來物種入侵的主要特征就是長期性和滯后性，一般的外來引入物種不會(huì)馬上顯現(xiàn)出危害性。公眾的認(rèn)識(shí)危害和防范危害的意識(shí)嚴(yán)重不足，在遵守和執(zhí)行森林外來物種入侵的法律法規(guī)參與度很弱，平時(shí)也沒有像遵守和執(zhí)行森林法那樣積極。

森林外來物種入侵的防治生物入侵的范圍不是確定的，多方面的信息交流不順暢，產(chǎn)生危害的外來物種入侵給森林生態(tài)系統(tǒng)造成了危害，但是尚沒有被列入法律名錄等規(guī)定。這樣在進(jìn)行防治森林外來物種入侵的就無法依據(jù)法律法規(guī)來司法解決。同樣在已經(jīng)確定防治森林外來物種入侵的法律法規(guī)時(shí)，因?yàn)榇_定法律法規(guī)的規(guī)定過于籠統(tǒng)或是位階較低，存在監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)等等問題。

（四）森林外來物種入侵專項(xiàng)立法缺位

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外來物種的跨區(qū)域的遷移對(duì)我國森林生態(tài)系統(tǒng)危害加重，我國現(xiàn)階段有關(guān)于森林外來物種入侵的法律規(guī)定都是散落在不同效力、不同層次和不同法律部門中。這些森林外來物種入侵法律法規(guī)很多是內(nèi)容重復(fù)滯后，甚至有部分內(nèi)容還會(huì)出現(xiàn)矛盾。森林外來物種入侵的法律管理上還存在很多缺位和漏洞。

與我國森林外來物種入侵有關(guān)的現(xiàn)有法律法規(guī)只是進(jìn)出口的檢疫法，但是這些法律法規(guī)僅僅針對(duì)進(jìn)出口名錄領(lǐng)域，不能夠有力地控制森林外來物種入侵。在檢疫法律法規(guī)之外的《環(huán)境保護(hù)法》《森林保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等總體性法規(guī)就是基本性保護(hù)，很多都沒有引入“外來物種入侵”的概念，就更沒有針對(duì)性森林外來物種入侵的特征制定法律制度和規(guī)定。

總之，從我國現(xiàn)階段的森林外來物種入侵立法的調(diào)整范圍來看，現(xiàn)有的這些法律法規(guī)多數(shù)集中在生產(chǎn)控制和保護(hù)人類健康的范圍?，F(xiàn)有的法律法規(guī)的立法調(diào)整范圍多數(shù)是預(yù)防已知的檢疫對(duì)象，并不包含森林外來物種入侵對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的破壞的內(nèi)容以及可能產(chǎn)生危害的森林外來物種?，F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于生態(tài)多樣性的保護(hù)不夠重視，這樣就會(huì)人為給管理森林外來物種入侵留下“真空地帶”，因此，要及時(shí)地將這些“真空地帶”清理、修改、完善。

三、完善與我國森林外來物種入侵相關(guān)的立法對(duì)策

（一）完善我國森林外來物種入侵法律體系的指導(dǎo)思想

我國現(xiàn)階段本身對(duì)于外來物種入侵的防范法律不足，體系不夠健全，存在多種空白。而森林外來物種作為國家分布最為廣泛的重要生態(tài)系統(tǒng)，更加得到重視。我國在外來物種入侵上已經(jīng)有一些規(guī)定，但是對(duì)于森林生態(tài)系統(tǒng)的外來物種入侵沒有針對(duì)性規(guī)定，防范意識(shí)較為薄弱?，F(xiàn)階段我國外來物種入侵的防控管理主要依賴于檢驗(yàn)檢疫部門。我國的檢驗(yàn)檢疫部門是以中央直屬為主地方協(xié)調(diào)為輔助的管理機(jī)制。我國檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)法律的立法目的和立法范圍都不是針對(duì)外來物種入侵，并不能夠起到預(yù)防和控制的目的。作為統(tǒng)帥和制約法的內(nèi)在精神具體內(nèi)容就是指立法的指導(dǎo)思想，所以說立法的指導(dǎo)思想能夠引領(lǐng)法律走向正確的方向。通過考察我國現(xiàn)有的外來物種入侵防控的法律，如《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律，可以發(fā)現(xiàn)我國對(duì)于外來物種入侵的防控不足。伴隨著跨境電商爆發(fā)性增長，我國對(duì)外貿(mào)易高速發(fā)展，各類人員開始頻繁地進(jìn)出境，我國外來物種入侵危害日益嚴(yán)重。我國也開始意識(shí)到了外來物種入侵的危害，開始立法并建立一定體系。但是忽視了我國占地面積最廣、生態(tài)效用最大的森林生態(tài)系統(tǒng)的外來物種入侵防控。

在我國無論是總體上的外來物種入侵防控，還是針對(duì)性的森林外來物種防控，現(xiàn)階段都只是以人類的生活和發(fā)展為目的。相關(guān)的外來物種入侵法律主要關(guān)注點(diǎn)就是人類健康和安全生產(chǎn)，并未著眼于生態(tài)環(huán)境安全和生物多樣性的保護(hù)。這樣只是注重經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展的立法目的是不足以應(yīng)對(duì)越來越嚴(yán)重的森林外來入侵，與中國的可持續(xù)發(fā)展的國策也不相符合。因此，防控森林外來物種入侵要以環(huán)境生態(tài)價(jià)值為立法的指導(dǎo)思想，重新構(gòu)建符合防控森林外來物種入侵的立法目的，明確從保護(hù)人類健康、安全生產(chǎn)的立法目，擴(kuò)展到保護(hù)森林生物多樣性、維持生態(tài)平衡的目的。

（二）健全森林外來物種入侵防控法律制度

我國的森林外來物種入侵防控法律制度嚴(yán)重不健全，需要不斷地制定適合森林外來物種入侵法律制度進(jìn)行防控。森林外來物種入侵具有獨(dú)有的特征，針對(duì)這些特征制定相對(duì)應(yīng)的防控法律制度，建立完整的森林外來物種入侵法律體系。健全森林外來物種入侵法律制度需要從預(yù)防和控制兩個(gè)方面著手。（1）在預(yù)防森林外來物種入侵方面需要健全的法律制度，包括建立外來物種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、檢疫制度、外來物種入侵名錄制度、引種申報(bào)論證科學(xué)審批制度、外來物種環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度。（2）在控制森林外來物種入侵方面需要健全法律制度，包括建立控制和清除制度、入侵爆發(fā)應(yīng)急處理制度、建群與定殖階段的跟蹤警示監(jiān)測(cè)制度、入侵種清除后生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)制度。

（三）明確森林外來物種入侵責(zé)任，完善森林外來物種的管理機(jī)構(gòu)

建立相關(guān)的預(yù)防和控制森林外來物入侵的法律制度，可以解決一定的森林外來物種入侵的危害后果。要是想要實(shí)現(xiàn)對(duì)于森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，減少外來物種入侵的危害，不僅僅需要法律制度的約束，還需要明確引起森林外來物種入侵危害的相關(guān)責(zé)任。

我國森林外來物種入侵法律制度不完善、責(zé)任不明確是當(dāng)前存在的重要問題。法律責(zé)任是社會(huì)為了維護(hù)穩(wěn)定存續(xù)分給社會(huì)成員的強(qiáng)制性負(fù)擔(dān)，社會(huì)成員違反后就要承擔(dān)不利后果。根據(jù)森林外來物種入侵的引入特征可以將森林外來物種入侵有意引入和無意引入，對(duì)應(yīng)成森林外來物種入侵的法律責(zé)任為故意和過失。因?yàn)橐话阌幸庖M(jìn)森林外來物種是有一定經(jīng)濟(jì)行為的故意行為。針對(duì)行為人有意引入森林外來物種造成爆發(fā)性入侵危害，破壞當(dāng)?shù)厣锒鄻有院彤a(chǎn)生一定經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)讓資源（森林外來物種）使用者和所有者承擔(dān)消除損害、賠償損失一系列民事責(zé)任。而無意引進(jìn)的森林外來物種入侵因?yàn)槠湫袨樨?zé)任難以確定等客觀原因，應(yīng)當(dāng)追究國家在防控檢疫方面的責(zé)任。森林外來物種入侵法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同主體，自然人主要承擔(dān)民事責(zé)任。國家主體承擔(dān)責(zé)任時(shí)追究相關(guān)國家的工作人員，如檢驗(yàn)檢疫人員、外來物種引入決策者、引入物種許可證審批者等的行政責(zé)任。行為人未經(jīng)許可引入森林外來物種或者引入國家明令禁止的外來物種造成大規(guī)模森林外來物種爆發(fā)，引起嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，可以讓其承擔(dān)刑事責(zé)任。

森林生態(tài)系統(tǒng)范圍面積廣泛，涉及廣泛的動(dòng)植物，一片森林不會(huì)固定于一個(gè)行政區(qū)劃，很多時(shí)候會(huì)橫跨兩個(gè)甚至多個(gè)行政區(qū)劃。而森林生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)植物也具有傳播遷移等特點(diǎn)，這樣就造成了管理森林生態(tài)系統(tǒng)的外來物種入侵的混亂，不能夠及時(shí)防控和追究責(zé)任。因此針對(duì)這樣的特點(diǎn)建立跨區(qū)域防控管理機(jī)制，多個(gè)地區(qū)、多個(gè)部門協(xié)調(diào)管理森林外來物種入侵的防控和責(zé)任追究。

（四）加強(qiáng)森林外來物種入侵專項(xiàng)立法

人類在社會(huì)秩序和環(huán)境等方面需要依靠立法或制定條約、協(xié)議來規(guī)制?，F(xiàn)今面對(duì)外來物種的入侵危害各國都開始立法防范，中國應(yīng)緊隨世界的立法步伐，有針對(duì)性地開始對(duì)外來物種預(yù)防和治理。森林是擁有極其特別的生態(tài)屬性的生態(tài)系統(tǒng)，為人類社會(huì)創(chuàng)造極大的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而我國森林地域幅員遼闊、區(qū)域跨度廣大、生物物種豐富、遺傳基因圖譜歷史悠久對(duì)于生物多樣性的保護(hù)有著重要作用。

現(xiàn)階段中國已經(jīng)開始關(guān)注外來物種入侵問題，并且開始建立總體防控外來物種入侵的防疫體系和治理措施。我國雖然積極采取退耕還林等政策保護(hù)森林，但是面對(duì)森林外來物種入侵并沒有針對(duì)性設(shè)立法律來預(yù)防和治理。森林外來物種入侵防治的法律法規(guī)上僅有森林、保護(hù)野生動(dòng)物和防治病蟲災(zāi)害進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫目錄從側(cè)面來規(guī)范森林外來物種入侵。森林外來物種入侵是三大生態(tài)系統(tǒng)生物入侵最為容易入侵并且快速傳播的生態(tài)系統(tǒng)。外來物種的到來會(huì)使遺傳物種的基因圖譜徹底滅失，生態(tài)系統(tǒng)徹底崩潰。世界很多國家很早就開始防控外來物種入侵并且針對(duì)不同的生態(tài)系統(tǒng)制定專門的防控法律。森林生態(tài)系統(tǒng)作為分布廣泛、經(jīng)濟(jì)效益較高的生態(tài)系統(tǒng)，很多防治外來物種入侵的經(jīng)驗(yàn)豐富的國家最先進(jìn)行立法防控的生態(tài)系統(tǒng)。伴隨著全球經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的腳步，跨區(qū)域遷移的森林外來物種對(duì)我國的森林危害加重。我國應(yīng)緊隨世界的立法步伐，，借鑒國際的條約和西方發(fā)達(dá)國家的防治經(jīng)驗(yàn)，并且針對(duì)我國的國情來具體問題具體分析制定適合我國防治森林外來物種入侵的專門法律法規(guī)。

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