吉林省2015年～2017年度農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作方案

根據中央要求，全省農村土地承包經營權確權登記頒證作為國家第二批整省推進試點單位，2015年全面鋪開，2017年基本結束。按照省委省政府安排部署，為切實做好整省推進試點工作，在認真總結去年試點經驗基礎上，制定如下工作方案。

一、總體要求

按照農村土地所有權、承包權、經營權三權分置的要求，以建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度為目標，以農村集體土地所有權確權為基礎，以現有承包臺賬、合同、證書為依據，采用符合標準規(guī)范、農民群眾認可的技術方法，解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，建立涉及土地承包權經營權的設立、轉讓、互換、變更、抵押等內容的登記制度，實施土地承包經營信息化管理，更好地服務于現代農業(yè)。

二、基本原則

（一）堅持依法依規(guī)的原則。必須嚴格執(zhí)行《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照農業(yè)部制發(fā)的相關規(guī)范和標準，開展土地承包經營權調查，完善承包合同，建立登記簿，頒發(fā)權屬證書，確保登記成果完整、真實、準確。要依照法律法規(guī)政策基本精神，結合當地實際研究制定農村土地確權相關政策，妥善解決遇到的問題。

（二）堅持尊重歷史的原則。原則上維護農戶現有的承包面積，對原有的承包關系不做調整，也不改變根據原承包面積確定的惠農政策數量和相關責任義務。對已納入二輪承包或享受糧食直補的權屬存在爭議的承包地，按照國家、省有關法律法規(guī)和政策規(guī)定執(zhí)行。

（三）堅持民主協商的原則。農村土地確權工作要充分依靠農民群眾，清查、確權、登記的每一個環(huán)節(jié)必須實行民主協商，重大事項均應經本集體經濟組織成員民主討論決定，堅決杜絕暗箱操作，強行推動。實測結果要公示，接受群眾監(jiān)督。未經公示確認，不得作為確權登記頒證的依據。對于一些疑難問題，在不違背法律政策精神的前提下，通過民主協商妥善處理。

（四）堅持確權確地為主的原則。農村土地確權工作要堅持確權確地為主，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍，堅持農地農用。對農村土地已經承包到戶的，都要確權到戶到地。確實存在困難不能確地到戶的，可以考慮采取確權不確地、收益按股分紅，切實保障農民土地承包權益。開展確權確股不確地的村組，要以當地政府文件上報省農村土地確權工作領導小組，說明緣由，經同意后方可開展。不得違背農民意愿，行政推動確權確股不確地，也不得簡單以少數服從多數的名義，強迫不愿確股的農民確股。

（五）堅持因地制宜的原則。在維護農民群眾利益的基礎上，按照“一村一策”或“一事一議”的辦法解決。要根據實際拾遺補漏，完善登記工作，登記簿未建立健全的要建立健全，承包地塊、面積、合同、證書未落實到戶的要落實到戶，承包地塊空間位置不明確的要予以明確，遺留問題未解決的要妥善解決。

（六）堅持確保穩(wěn)定的原則。保持農村穩(wěn)定是農村土地確權工作的底線。工作中要堅決落實“兩不變、三嚴禁、四不登記”的規(guī)定，即原有土地承包關系不變，承包合同起止年限不變，嚴禁借機違法調整和收回農戶承包地、嚴禁借機亂收費、嚴禁弄虛作假，做到權屬不清的不登記、集中矛盾不解決的不登記、沒有開展家庭承包的不登記、改變土地用途的不登記。要堅持男女平等基本國策，切實維護農村婦女土地權益。

三、試點范圍

2015年～2017年全省農村土地確權工作試點范圍是：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本推進單位，以國土“二調”農村集體耕地面積為基礎，2015年完成本縣（市、區(qū)）農村集體耕地面積的30%，2016年完成本縣（市、區(qū)）農村集體耕地面積的40%，2017年完成本縣（市、區(qū)）農村集體耕地面積的30%。

四、主要內容

（一）開展清查摸底。對家庭承包地和其他方式承包的耕地都開展清查摸底。重點對土地承包方案、承包臺賬、承包合同、承包證書等相關原始檔案資料進行清查整理。摸清承包地現狀，查清承包地塊的名稱、坐落、面積、四至、權屬性質的原始記載；摸清農戶家庭承包狀況，對承包方代表、家庭成員以及權屬變動等信息，進行收集、整理、核對。

（二）查清承包地塊面積和空間位置。在摸底調查的基礎上，以第二次全國土地調查成果和林業(yè)森林資源檔案、林相圖、二類調查成果以及1985年全國農業(yè)區(qū)劃草原調查成果為參考，以已簽訂的土地承包合同、發(fā)放的土地承包經營權證書和集體土地所有權確權登記成果為依據，采用符合標準規(guī)范、農民群眾認可的技術方法，因地制宜開展實測，進一步查清承包地塊面積、四至和空間位置。實測結果經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公示確認后，作為確認、變更、解除土地承包合同以及確認、變更、注銷土地承包權經營權的依據。

（三）建立健全登記簿。縣級人民政府農村土地承包管理部門要按照省農村土地確權工作領導小組印發(fā)的《吉林省農村土地承包權經營權證試點管理辦法（試行））》（吉農確權字〔2014〕2號）有關要求，建立健全土地承包權經營權登記簿，并按《管理辦法》有關規(guī)定進行農村土地承包權和經營權的變更、注銷登記。已建立登記簿的，要結合試點工作進一步健全，充實完善承包地塊的面積、四至、地類和空間位置。未建立的，要在現有土地承包合同、證書的基礎上，結合經依法確認的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，抓緊建立。根據完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包權經營權登記簿，在確保信息準確無誤、責任權利明確的基礎上，按省有關規(guī)定頒發(fā)證書，原已發(fā)的土地承包經營權權屬證書收回銷毀。對具備頒證條件的，經縣級以上人民政府同意，可以開展頒證工作。按照不動產統一登記的原則，進一步探索完善土地承包權經營權登記簿。農村土地承包管理部門可以根據國土資源部門提供的基本農田有關信息，將基本農田落實到戶并標注到土地承包權證書和經營權證書上。

（四）實施土地承包經營信息化管理。按照國家統一部署，建立全省統一的省、市、縣互聯互通的農村土地確權信息數據庫和業(yè)務管理系統，搭建共享應用平臺，實現土地承包合同管理、權屬登記、經營權流轉和糾紛調處等業(yè)務工作的信息化。加強對涉密資料和數據的管理，切實按照有關法律法規(guī)要求做好安全保密工作。做好確權登記頒證信息與不動產登記信息平臺銜接，促進信息共享。

（五）做好確權登記頒證相關資料歸檔。要按照《農業(yè)部、國家檔案局關于印發(fā)<農村土地承包經營權登記頒證檔案管理辦法>的通知》（農經發(fā)〔2014〕12號）和檔案行政管理部門的具體要求，做好農村土地確權工作文件材料的收集、整理工作。農村土地確權工作檔案由土地承包權經營權登記機關負責收集和集中保管，并依法按時移交同級國家綜合檔案館；不具備保管條件的，可提前移交。農村土地確權工作過程中形成的數據信息、電子文件等，需依照檔案相關標準整理后向同級國家綜合檔案館移交（備份）。

五、工作步驟

根據2014試點經驗，2015年～2017年度農村土地確權工作均按下列步驟和時間進行。

（一）準備階段（2月末結束）。

1.總結經驗。各地要及時總結上一年度試點工作經驗，借鑒其他地方好的做法和成功經驗，根據試點梳理查找出和發(fā)現的矛盾問題，有針對性地明確相關配套政策措施，科學制定工作方案，提高工作效率和質量。

2.宣傳發(fā)動。各市（州）、長白山開發(fā)區(qū)、縣（市、區(qū)）黨委政府對農村土地確權工作進行安排部署，提出工作要求。省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級都要分級組織開展試點工作相關人員法律政策、檔案管理、清查方法、測量技術等方面的培訓。以村組為單位組織開展宣傳動員，讓農民了解登記試點工作的目的、內容和相關政策精神。

（二）清查實測階段（3月～6月）。

3.調查摸底。以第二次全國土地調查成果和林業(yè)森林資源檔案、林相圖、二類調查成果以及1985年全國農業(yè)區(qū)劃草原調查成果為參考，以二輪延包合同、臺賬等檔案資料為依據，以集體經濟組織為單位，對人口、土地承包檔案資料、土地承包經營現狀、合同簽訂、證書發(fā)放、土地承包中存在的矛盾等方面情況進行調查摸底。

4.梳理問題。要把調查摸底的土地承包關系、地塊數量、面積、空間位置等相關情況與承包農戶溝通，將排查出的問題進行梳理分類，建立土地承包問題清冊，認真研究解決辦法和措施，引導當事人通過協商、調解、信訪、仲裁或訴訟等渠道化解土地承包糾紛，妥善處理可能影響登記工作順利開展的突出問題。

5.清查實測。因地制宜地綜合運用GPS—RTK、航測等技術手段，運用科學的實測方法，傳統工具與現代工具相結合，逐戶逐地塊開展實測，做到實測結果準確。

（三）完善確認階段（7月～10月）。

6.補充完善。清查實測結果公示按照先部門后農民的程序進行確認，對經有關部門和農民確認后的清查實測結果進行公示，對有異議的問題進行核實確認，對缺失的有關資料進行補充完善。經過一次或幾次核實確認和補充完善，直至公示無異議。

7.確認登記。實測后的地塊、面積、空間位置要由農戶在實測登記表上簽字確認。實測結果要經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公示確認無異議后，制作承包地塊位置平面圖。對存在爭議近期難以化解的，暫按現狀劃定爭議區(qū)，查清爭議區(qū)的位置、面積、爭議原因，并登記造冊，記錄在案，待爭議化解后再進行確認和登記。

（四）登記建檔階段（11月）。

8.開展承包權和經營權初始登記。按照省農村土地確權工作領導小組印發(fā)的《吉林省農村土地承包權經營權證試點管理辦法（試行））》（吉農確權字〔2014〕2號）有關要求，重新建立土地臺賬，編制土地承包權和經營權登記簿，開展土地承包權和經營權初始登記。對依法整理復墾開發(fā)新增加的農村集體土地要單獨備案登記。按照檔案行政管理部門和檔案整理相關工作標準要求，對實測前已形成的土地臺賬、農村土地承包經營權登記簿、二輪延包合同等及農村土地承包經營權登記工作中形成的不同內容、不同載體、記錄承包地確權工作整個過程的全部文件材料開展立卷歸檔工作。

9.建立農村土地承包權經營權登記信息數據庫。及時將土地承包原始檔案以及確認登記后形成的各類檔案資料錄入計算機，建立信息數據庫，并做好信息安全維護。

（五）總結驗收階段（12月）。

10.總結上報。農村土地承包經營權確權登記頒證任務完成后，原則上由縣級負責自查，地市級負責核查，省級負責組織驗收，建立并執(zhí)行農村土地確權工作情況報告、監(jiān)督檢查和成果驗收制度。各地要認真總結試點經驗、做法及解決問題的有效措施，并將試點工作總結于當年12月20日前上報省農村土地確權工作領導小組辦公室。

六、基本要求

（一）加強組織領導。各級黨委政府要高度重視農村土地確權工作，提高思想認識，完善組織機構，細化工作措施，明確責任任務，落實工作經費，確保事有人干，錢有人出，責有人負。按照省里統一部署，各地黨委政府全面負責，縣鄉(xiāng)兩級為主的工作模式，搞好部門溝通協調配合，充分調動群眾參與積極性，共同推進農村土地確權工作。

（二）明確部門責任。各有關部門要積極配合，切實履行好職責。農業(yè)部門負責農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組的日常工作，加強政策指導，完善具體操作規(guī)程，強化農村土地確權工作的管理，協調有關部門做好農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作。國土資源部門負責免費提供最新的土地調查和農村集體土地所有權確權登記等成果，并配合做好土地承包經營權確權登記頒證與不動產登記工作的有效銜接。檔案行政管理部門要加強對農村土地承包經營權確權登記頒證檔案的收集、整理、保管等工作的監(jiān)督、指導、檢查和驗收。林業(yè)部門要及時免費提供森林資源檔案、林相圖、二類調查成果以及農民侵占林地情況。畜牧部門要及時提供草原資源檔案和近年來農民侵占、蠶食草原的情況，配合農業(yè)部門做好耕地清查實測工作。信訪部門要全力做好上訪群眾的接待工作，實行專人負責，妥善處理上訪案件。各級人民調解組織要加大排查力度，及時化解土地承包經營糾紛。其他相關部門要按照本部門的職責分工，積極參與此項工作，共同維護好農民的合法權益和農村社會穩(wěn)定。

（三）落實工作經費。農村土地確權試點工作不得向農民收取費用。按照中央要求，農村土地確權工作經費納入當地財政預算予以保障。省財政依據各地吉林省國土“二調”農村集體耕地面積核定補助經費，每畝補助10元。中央財政補助經費按國家規(guī)定執(zhí)行。

（四）加強檢查指導。各級農村土地確權工作領導小組要對各個階段的工作情況進行督促檢查，及時做好情況調度，適時進行情況通報，及時發(fā)現和解決工作中出現的新情況、新問題。各地每月度末要書面向省農村土地確權工作領導小組辦公室報送一次情況，試點中遇到的重大問題隨時報告。

（五）加強信訪維穩(wěn)。要堅持問題導向，及時發(fā)現梳理各種矛盾糾紛和農民訴求，做到心中有數，有的放矢，提高工作主動性。要暢通農民信訪渠道，深入試點鄉(xiāng)村，主動了解農民訴求，變上訪為下訪。要落實信訪責任制，明確專人負責，把矛盾和問題化解在萌芽狀態(tài)，做到小事不出村，大事不出縣，嚴禁越級到省進京上訪。要建立重大、群體性、突發(fā)性事件應急預案，做好風險防控，防患于未然，確保農村和諧穩(wěn)定。

（省農村土地確權辦 供稿）