審計(jì)全覆蓋面臨的困難和對(duì)策

劉偉

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》和中辦、國(guó)辦《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。這是黨中央、國(guó)務(wù)院在新的歷史時(shí)期對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)提出的新的更高要求。審計(jì)機(jī)關(guān)如何迎接審計(jì)全覆蓋的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的基石和保障作用，成為擺在審計(jì)機(jī)關(guān)面前的首要任務(wù)。

一、審計(jì)監(jiān)督全覆蓋面臨的困難

（一）審計(jì)對(duì)象數(shù)量龐大

當(dāng)前審計(jì)工作緊緊圍繞反腐、改革、發(fā)展，揭露重大違法違紀(jì)問(wèn)題，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)；揭示體制機(jī)制問(wèn)題，推動(dòng)深化改革；反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和服務(wù)可持續(xù)發(fā)展，工作任務(wù)十分繁重。從審計(jì)對(duì)象來(lái)看，我國(guó)政府規(guī)模較大，每年政府支出總量超過(guò)20多萬(wàn)億元，作為國(guó)家治理組成部分的國(guó)家審計(jì)面對(duì)的審計(jì)對(duì)象數(shù)量也十分龐大，目前審計(jì)對(duì)象總數(shù)量尚無(wú)權(quán)威統(tǒng)計(jì)。審計(jì)任務(wù)大幅增加，如領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)范圍已涵蓋省部級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的法定代表人、學(xué)校等事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人。新的審計(jì)領(lǐng)域不斷拓展，如環(huán)境資源審計(jì)、政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)以及宏觀政策措施貫徹落實(shí)情況的審計(jì)等，還要配合各級(jí)政府和紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、法院等機(jī)關(guān)開(kāi)展案件調(diào)查等。

（二）審計(jì)力量嚴(yán)重不足

我國(guó)已躋身世界第二大經(jīng)濟(jì)體，政府公共資金、資產(chǎn)、資源的規(guī)模己今非昔比，相比之下我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的力量配置嚴(yán)重滯后。很多國(guó)家的審計(jì)人員一般都占總?cè)丝诘娜f(wàn)分之一以上，而我國(guó)8萬(wàn)多審計(jì)人員占13億人口的比例遠(yuǎn)低于萬(wàn)分之一。在僅有的審計(jì)人員中，按照綜合部門編制平均占30%計(jì)算，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)直接從事審計(jì)業(yè)務(wù)的干部不足6萬(wàn)人。許多基層審計(jì)機(jī)關(guān)在一線做審計(jì)業(yè)務(wù)的就是“幾個(gè)人、幾條槍”。近年來(lái)，政府交辦的審計(jì)任務(wù)也大幅增加，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織的項(xiàng)目數(shù)量增多，審計(jì)力量薄弱、審計(jì)資源匱乏的問(wèn)題凸顯出來(lái)，審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)機(jī)關(guān)力量不足的矛盾突出，并將長(zhǎng)期存在。

（三）審計(jì)干部素質(zhì)有待提高

審計(jì)是一個(gè)對(duì)從業(yè)人員素質(zhì)要求很高的職業(yè)，其涉及的領(lǐng)域經(jīng)常是跨行業(yè)、跨學(xué)科的，審計(jì)人員在掌握本專業(yè)知識(shí)的同時(shí)，還須熟悉各項(xiàng)法律法規(guī)、國(guó)家的大政方針政策及相關(guān)學(xué)科知識(shí)。復(fù)合型知識(shí)結(jié)構(gòu)、較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)是審計(jì)人員做好本職工作的前提。就專業(yè)技能方面，審計(jì)人員在精通財(cái)會(huì)、審計(jì)知識(shí)基礎(chǔ)之上，還應(yīng)掌握法律、管理、金融、工程、計(jì)算機(jī)等專業(yè)知識(shí)。就綜合素質(zhì)而言，審計(jì)人員撰寫各類報(bào)告、信息、簡(jiǎn)報(bào)等需要一定的寫作能力，面對(duì)不同審計(jì)對(duì)象需要具備良好的溝通能力，在發(fā)現(xiàn)重大違法違紀(jì)案件線索過(guò)程中要有突破能力。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員所學(xué)專業(yè)大多數(shù)是會(huì)計(jì)等財(cái)經(jīng)類專業(yè)，專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，一專多能的復(fù)合型人才更少，領(lǐng)軍型、骨干型審計(jì)人才缺乏，很難適應(yīng)審計(jì)全覆蓋的需要。

（四）審計(jì)方法相對(duì)滯后

為了實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，審計(jì)方法一直隨著審計(jì)環(huán)境的變化而調(diào)整。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，審計(jì)機(jī)關(guān)面對(duì)的是廣泛的審計(jì)范圍和海量的電子數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)的審計(jì)方法和技術(shù)手段不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求。劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出：“如果審計(jì)不創(chuàng)新，即使在現(xiàn)有人員基礎(chǔ)上再增加五倍的人力，也難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋?！蹦壳按蟛糠謱徲?jì)機(jī)關(guān)仍然以事后審計(jì)、靜態(tài)審計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)等審計(jì)方法為主，審計(jì)方法相對(duì)落后，無(wú)法跟上信息化的發(fā)展。大數(shù)據(jù)、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)還沒(méi)有滲透在審計(jì)工作中，一些審計(jì)干部還停留在手翻憑證的階段。

二、實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的對(duì)策

（一）科學(xué)安排審計(jì)計(jì)劃審計(jì)計(jì)劃是審計(jì)工作的起點(diǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)在制定審計(jì)計(jì)劃時(shí)要科學(xué)統(tǒng)籌，合理安排。從全覆蓋的角度去把握審計(jì)對(duì)象、審計(jì)范圍、審計(jì)重點(diǎn)，提高審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃制定的科學(xué)性。建立審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，收集和匯總被審計(jì)單位基本信息，對(duì)審計(jì)對(duì)象實(shí)施分類管理和總體規(guī)劃，及時(shí)把握應(yīng)覆蓋、已覆蓋情況及變化情況，判斷審計(jì)間隔的合理性，為制定審計(jì)工作計(jì)劃提供依據(jù)。結(jié)合黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的各類重大政策、決策，合理安排本年度審計(jì)計(jì)劃，并嘗試建立中期和長(zhǎng)期審計(jì)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)計(jì)劃的動(dòng)態(tài)管理。采用1拖N的審計(jì)組織方式，將部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)相結(jié)合，有效地提高審計(jì)效率，穩(wěn)步推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。

（二）有效整合審計(jì)資源

審計(jì)力量不足是制約審計(jì)全覆蓋的瓶頸?？茖W(xué)整合審計(jì)資源，合理利用社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)力量，與國(guó)家審計(jì)形成審計(jì)合力，建立以國(guó)家審計(jì)為主導(dǎo)，內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)為重要組成部分，既分工又協(xié)作的審計(jì)格局。

一是強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動(dòng)。審計(jì)機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動(dòng)有利于整合全國(guó)的審計(jì)資源，動(dòng)員中央和地方兩大層級(jí)的審計(jì)隊(duì)伍，集中力量開(kāi)展大項(xiàng)目審計(jì)，打破處室界限，統(tǒng)籌調(diào)配人員，按功能組團(tuán)編組，使得蘊(yùn)藏在審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的資源潛力得以有效激發(fā)。

二是溝通協(xié)調(diào)抽借內(nèi)部審計(jì)人員。通過(guò)“以審代訓(xùn)”的方式，在不違反保密原則的前提下，有計(jì)劃安排各專業(yè)、各行業(yè)的內(nèi)審人員參加國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目，通過(guò)審計(jì)實(shí)踐來(lái)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。這樣既促進(jìn)了內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)水平和實(shí)戰(zhàn)能力，也促進(jìn)了審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)外人員的交流和合作，形成對(duì)國(guó)家審計(jì)力量的有力補(bǔ)充。

三是購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)。當(dāng)前審計(jì)工作的外延不斷擴(kuò)展，不少已涉及到審計(jì)對(duì)象的業(yè)務(wù)范疇，比如專業(yè)性較強(qiáng)的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)等。目前審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的模式，主要是聘用中介機(jī)構(gòu)人員參與一定范圍的項(xiàng)目審計(jì)。面對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)大力推進(jìn)的新形勢(shì)和實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的新要求，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)大膽探索，勇于創(chuàng)新，研究建立購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的機(jī)制。明確購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的范圍、程序、權(quán)責(zé)，強(qiáng)化質(zhì)量管控，注重實(shí)效，穩(wěn)步有序?qū)嵤?/p>

（三）提升審計(jì)人員綜合素質(zhì)

實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)提出了更高要求，加速審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)、培育跨專業(yè)的復(fù)合型人才是審計(jì)機(jī)關(guān)必須著力解決的問(wèn)題。

一是要加大審計(jì)培訓(xùn)力度。審計(jì)機(jī)關(guān)要結(jié)合形勢(shì)發(fā)展需要，有針對(duì)性地開(kāi)展業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)，加大培訓(xùn)人次、提升培訓(xùn)層次、把握培養(yǎng)梯次，真正使業(yè)務(wù)培訓(xùn)成為審計(jì)工作的智力支撐。結(jié)合審計(jì)干部個(gè)人特點(diǎn)，立足審計(jì)工作實(shí)際，注重因材施教，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地實(shí)行個(gè)性化培訓(xùn)，滿足審計(jì)人員不同層次的學(xué)習(xí)需求，盡快提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平。

二是完善考核機(jī)制。建立科學(xué)的干部隊(duì)伍評(píng)價(jià)體系和考核機(jī)制，堅(jiān)持把工作實(shí)績(jī)作為選拔和評(píng)價(jià)干部的重要標(biāo)準(zhǔn)，在干部考核、選拔任用中，要傾聽(tīng)群眾聲音，做到公開(kāi)透明，而不是排資論輩，任人唯親。選人用人要做到量才施用，量體裁衣，把合適的人放到合適的崗位，發(fā)揮最大效用。讓想干事的人都有機(jī)會(huì)，激發(fā)審計(jì)人員想事業(yè)、謀事業(yè)、干事業(yè)的積極性和生機(jī)活力，創(chuàng)造讓優(yōu)秀審計(jì)人才脫穎而出的良好環(huán)境和機(jī)制。

三是加大交流輪崗力度。審計(jì)機(jī)關(guān)要完善并嚴(yán)格執(zhí)行干部交流輪崗制度，業(yè)務(wù)崗位和綜合崗位、業(yè)務(wù)崗位之間要定期交流輪崗。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該搭平臺(tái)、創(chuàng)機(jī)會(huì)，讓審計(jì)干部多崗位鍛煉，面對(duì)不同的審計(jì)對(duì)象、接觸不同的行業(yè)、處理不同的問(wèn)題，讓他們?cè)趯?shí)踐中提高能力和水平，培養(yǎng)一批查處案件的能手、分析研究的高手、計(jì)算機(jī)應(yīng)用的強(qiáng)手和內(nèi)部管理的行家里手。

（四）創(chuàng)新審計(jì)方法

一是構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)。金審三期工程提出要新建擴(kuò)展完善財(cái)政組織、社會(huì)保險(xiǎn)、工業(yè)企業(yè)、住房公積金等20類審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，這是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋必需的基礎(chǔ)資源。目前各單位、各部門信息系統(tǒng)未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)利用多元的審計(jì)視角，把相關(guān)單位和部門的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來(lái)，拓展數(shù)據(jù)運(yùn)用廣度。充分利用跨行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，如通過(guò)將財(cái)政、地稅、社保、醫(yī)療、民政等部門的數(shù)據(jù)綜合起來(lái)加以運(yùn)用，在數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，通過(guò)梳理、比對(duì)、分析，生成審計(jì)疑點(diǎn)，確定審計(jì)核查重點(diǎn)，增強(qiáng)審計(jì)針對(duì)性，提高工作質(zhì)量和效率。

二是建立聯(lián)網(wǎng)審計(jì)模式。借助網(wǎng)絡(luò)、通信技術(shù)對(duì)被審計(jì)單位的數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)和訪問(wèn)，利用大數(shù)據(jù)的處理與分析手段，對(duì)被審計(jì)單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行集中分析、驗(yàn)證核查，實(shí)施對(duì)重點(diǎn)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)安全的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)資金實(shí)行時(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)審計(jì)關(guān)口前移，逐步減少現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的比例，充分提高審計(jì)效率。