農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的必要性與可行性

杜茂華　陳莉

摘要：隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)人口不斷減少，農(nóng)村土地棄耕、廢耕現(xiàn)象越來越嚴(yán)重?？茖W(xué)合理管好并使用好農(nóng)村土地是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵問題，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革模式的推進(jìn)，將有利于提高農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用效率，實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值，有利于農(nóng)地的綜合利用。文章擬在分析農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革發(fā)展的歷史沿革的基礎(chǔ)上，探析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的可行性與必要性。為尋找農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化模式構(gòu)建的路徑，創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)村土地制度的機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供可借鑒建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；市場(chǎng)化；改革

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化問題的提出

農(nóng)村土地問題始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，也是解決長(zhǎng)期存在的"三農(nóng)"的根本和核心問題。"征地"依然是目前解決農(nóng)村建設(shè)用地問題的唯一合法途徑。長(zhǎng)期以來，科學(xué)合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的始終是個(gè)難題，但從總體上看，是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足被征地農(nóng)村的意愿，不僅常常引發(fā)征地糾紛，被征地農(nóng)民也很難分享土地征用帶來的紅利。我國(guó)的土地改革歷經(jīng)了多次重大利益調(diào)整，在給被征地農(nóng)民帶來利好的同時(shí)也存在諸多問題?？傮w而言：農(nóng)村土地市場(chǎng)體系還不完善，依然處于自發(fā)狀態(tài)，沒有明確、規(guī)范和系統(tǒng)的土地市場(chǎng)建立和形成的法律制度；現(xiàn)在一些地區(qū)廣泛推行的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也沒有統(tǒng)一而明確的法律依據(jù)；因此，各地均出現(xiàn)了建設(shè)用地部隱性流轉(zhuǎn)和內(nèi)部流轉(zhuǎn)問題。突出表現(xiàn)在：農(nóng)民的宅基地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)較大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房非法建設(shè)問題。

我國(guó)有建設(shè)用地制度已經(jīng)基本規(guī)范化和制度化，城市建設(shè)用地通過市場(chǎng)化途徑解決已經(jīng)有法可依，已經(jīng)形成規(guī)范化的征用和管理程序。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同地同價(jià)?！敝链耍r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”正式被政策確認(rèn)。2015年1月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”制度建設(shè)提出了明確要求。

根據(jù)《土地管理法》，從土地所有制形式看，土地歸屬全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有，從土地用途管制制度看，將土地分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、基本建設(shè)用地和未開發(fā)利用地?？梢詫⒓w所有的土地用作建設(shè)用地的情形主要是：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地；三是農(nóng)村村民住宅用地（宅基地）。其中：農(nóng)村集體建設(shè)用地，按照其用途可劃分為兩類：一是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；二是農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地包括商業(yè)與服務(wù)用地和工礦企業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地，農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可分為：村鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)用地、村鎮(zhèn)公共建筑用地、興建農(nóng)業(yè)水利設(shè)施用地、村民住宅用地、村鎮(zhèn)公路及交通運(yùn)輸用地、以及其他特殊用途建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化是指農(nóng)村土地可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，可以按照市場(chǎng)交易規(guī)則進(jìn)行市場(chǎng)化交易。農(nóng)民承包土地，可以通過股份合作方式承包或轉(zhuǎn)讓，意味著國(guó)家把土地資源的配置真正交給了市場(chǎng)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化并不等同于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地政策在一定程序上讓農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被侵犯，因此，由土地征用引發(fā)的各類矛盾凸顯。解決問題的關(guān)鍵就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)平臺(tái)，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以和城市建設(shè)用地一樣，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，按照同一規(guī)則進(jìn)行出讓、租賃、入股交易，實(shí)現(xiàn)上地這一特殊資源的特有價(jià)值。而“土地流轉(zhuǎn)”僅僅是土地在農(nóng)戶與集體流轉(zhuǎn)，更多的涉及土地承包經(jīng)營(yíng)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的必要性分析

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這是我國(guó)農(nóng)村土地改革歷經(jīng)多年的探索，在市場(chǎng)化道路上邁出的一大步。通過完善各類要素市場(chǎng)，建立健全要素市場(chǎng)體系，著力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體體制深化改革的必然要求，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，有效發(fā)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要求。

（一）是推進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的建設(shè)，完善包括土地市場(chǎng)在內(nèi)的要素市場(chǎng)的必然要求

經(jīng)過近四十年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)，我國(guó)的要素市場(chǎng)基本形成和不斷完善，但作為要素市場(chǎng)的重要構(gòu)成部分的土地市場(chǎng)還很不完善，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分割，二元化結(jié)構(gòu)造成城鄉(xiāng)土地制度與土地管理不統(tǒng)一、不平衡，我國(guó)城市建設(shè)用地的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)在全國(guó)實(shí)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地基本被排斥在土地市場(chǎng)之外，一直沿用土地征用模式。農(nóng)村土地市場(chǎng)不能形成，全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)就難以形成。因此，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的建設(shè)目標(biāo)客觀上應(yīng)該以完善要素市場(chǎng)這前提，而要素市場(chǎng)的完善關(guān)鍵和難點(diǎn)是農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化的推進(jìn)。

（二）是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有效打破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距的必然要求

隨著以實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、土地拍賣制度、土地流轉(zhuǎn)、征地留用地等土地制度改革的深入，城市建設(shè)用地市場(chǎng)逐步形成了以招、拍、掛為主要方式的土地有償使用制度，這一制度的推行在很大程度上促進(jìn)了國(guó)有土地使用的制度化和規(guī)范化，推進(jìn)了建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展。但是，長(zhǎng)期以來農(nóng)村集體建設(shè)用地受到法律、土地管理制度和城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展模式的影響，農(nóng)村土地大量閑置，農(nóng)村土地使用效率不高，農(nóng)村土地應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒有充分發(fā)揮出來。我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地所有制，在逐步開放完善的國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)中，城市各種用途的土地順利進(jìn)入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到了合理的配置，國(guó)有土地具有完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。然而，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制，農(nóng)村土地市場(chǎng)缺失，農(nóng)民無(wú)法分享改革的成果，從土地獲得應(yīng)得的收益。土地這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的不平等嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展。加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地相同的權(quán)利，通過市場(chǎng)配置獲得合理的收益，將進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)，能夠最大限度有提高農(nóng)村土地的利用效率，有利于規(guī)范和高效利用有限的農(nóng)村集體土地，可以有效增加農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入，從總體上實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資源城市和農(nóng)村之間合理配置。

（三）是保障農(nóng)民和農(nóng)村集體穩(wěn)定收益，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的必然要求

征地制度下，地方政府和開發(fā)商獲得巨大利益，作為形式土地所有者的集體組織及農(nóng)民所得到的補(bǔ)償偏低，失地農(nóng)民更享受不到土地增值帶來的收益。要真正改變這一現(xiàn)狀，只有將農(nóng)村集體建設(shè)用地引入市場(chǎng)化解決機(jī)制，與城市建設(shè)用地實(shí)行同權(quán)同價(jià)，才能真正讓農(nóng)村村集體及村民可以直接獲得土地收益，才更能激活土地的真正價(jià)值，提高土地利用價(jià)值。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”可以保障糧食安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

改革土地制度，克服二元化土地管理結(jié)構(gòu)的弊端，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地逐步與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)銜接起來，進(jìn)行市場(chǎng)配置，發(fā)揮市場(chǎng)交易所帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展都非常重要。過去，國(guó)家嚴(yán)格限制農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，遵循“占多少，墾多少”的原則，這是為了保護(hù)耕地。但是政府從農(nóng)轉(zhuǎn)非的征地中不正當(dāng)干預(yù)，獲得巨大收益，造成土地收益流失，不利于國(guó)家對(duì)土地的保護(hù)和合理開發(fā)利用。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出“入市”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，可以解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)所出現(xiàn)的各種問題，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)公開化、透明化，嚴(yán)格限定農(nóng)用地“入市”的豐體，更有利于保護(hù)耕地，保障糧食安全，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化可行性

作為一種新的交易方式，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)，可以實(shí)現(xiàn)在企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)人之間進(jìn)行自由交易，打破多年來土地使用的征地方式。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”不僅有國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)多年交易經(jīng)驗(yàn)與規(guī)則的借鑒，同樣有政策的引領(lǐng)與指導(dǎo)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是可行的。

（一）我國(guó)集體建設(shè)用地市場(chǎng)早已有之，建設(shè)用地市場(chǎng)化已是客觀存在的事實(shí)

我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)其實(shí)早就存在了，最早可以以為是在人民公社化運(yùn)動(dòng)中就存在了，當(dāng)時(shí)，人民公社是“農(nóng)、工、商、學(xué)、兵”五位一體的綜合體，農(nóng)村掀起了大辦工業(yè)的熱潮，農(nóng)村辦工業(yè)的土地是自發(fā)地通過市場(chǎng)形成，填補(bǔ)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的空白。十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由于大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，并積累了農(nóng)村集體的資金，使農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力大大增加，由此，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的開辦，對(duì)土地的需求大大增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開辦所需要的土地當(dāng)時(shí)在國(guó)家計(jì)劃里面是沒有的，因此，這部分土地只能通過市場(chǎng)來調(diào)劑使用。由此可見，農(nóng)村集體建設(shè)用地通過市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)劑在改革開放之前就已經(jīng)客觀存在，只是當(dāng)時(shí)還沒有土地市場(chǎng)這個(gè)概念。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化既有經(jīng)驗(yàn)與規(guī)則的借鑒，也有政府政策的引領(lǐng)與指導(dǎo)，政策上具有可行性

我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)就現(xiàn)行的土地法規(guī)來看，直接進(jìn)入市場(chǎng)交易好像合法性受到質(zhì)疑，但農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在集體內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)讓，先通過征地將其變?yōu)閲?guó)有再轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，其特征是統(tǒng)一征用，統(tǒng)一出讓。

現(xiàn)行土地管理政策，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用進(jìn)行了各種限制，在一定程度上限制了集體建設(shè)用地市場(chǎng)化機(jī)制的形成。但是，在實(shí)踐中許多地方政府，通過制定和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地的儲(chǔ)備和招、拍、掛制度，同意農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主動(dòng)申請(qǐng)納入土地儲(chǔ)備，進(jìn)行上市交易，改變過去被動(dòng)征收農(nóng)村集體土地的局面。這種做不違反現(xiàn)有的土地管理制度，有利于從根本上改變集體土地統(tǒng)一征地供應(yīng)的模式，在一定程度上有利于完善目前的土地供應(yīng)市場(chǎng)。

（三）國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)體系一直在不斷完善，所取得的成功經(jīng)驗(yàn)，可供農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化借鑒，在技術(shù)上具有可行性

從國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)的形成和運(yùn)營(yíng)來看，流轉(zhuǎn)的城鎮(zhèn)商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地以招標(biāo)、拍賣、掛牌為主要形式，“制度保證、政府調(diào)控、價(jià)格機(jī)制”構(gòu)成了城市土地市場(chǎng)交易的基本框架。

農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化也有其實(shí)踐基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提出了更高層次的要求，產(chǎn)業(yè)升級(jí)，增加原有城市建設(shè)用地的增值空間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的出現(xiàn)加快了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的腳步。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不僅能實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的最大利用價(jià)值，也能為農(nóng)村的工業(yè)起步提供幫助。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化在技術(shù)路線上核心問題是要加強(qiáng)土地規(guī)劃管理，并形成適度開發(fā)和建設(shè)規(guī)模。這就要求形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和建設(shè)機(jī)制，這一機(jī)制應(yīng)該充分體現(xiàn)：“統(tǒng)一市場(chǎng)交易規(guī)則、統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管模式，統(tǒng)一形成實(shí)施辦法”。農(nóng)村土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)將在農(nóng)村集體建設(shè)用市場(chǎng)化上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，包括在制定農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市交易流程，征地手續(xù)的辦理、土地補(bǔ)償和支付辦法，協(xié)調(diào)和均衡各方利益發(fā)揮積極的指導(dǎo)作用。

綜上所述，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化對(duì)于改變土地供應(yīng)的緊張局面，實(shí)現(xiàn)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”的土地制度改革的基本目標(biāo)意義重大，是大勢(shì)所趨，并具有政策上、經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上的可行性。

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（作者單位：長(zhǎng)江師范學(xué)院）