景區(qū)門票價格的政府規(guī)制問題研究

苗銀家

摘要：文章以貴州省為例，通過對公共資源類景區(qū)的門票價格現(xiàn)狀和政府對門票規(guī)制現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查了解與分析。以公共資源類景區(qū)和政府規(guī)制理論為依據(jù)，通過調(diào)查研究法和比較分析法，從政府規(guī)制角度分析公共資源類景區(qū)門票存在的問題與不足，研究發(fā)現(xiàn)以下問題：1. 政府對公共資源類景區(qū)門票的規(guī)制效果不佳，表現(xiàn)為：景區(qū)門票價格上漲幅度大、景區(qū)門票價格偏高；2. 多頭管理、規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性；3. 立法不完善；4. 調(diào)價聽證會不合理等。并針對存在的問題提出了一些意見，如轉(zhuǎn)變地方政府的觀念，強(qiáng)調(diào)公共資源類景區(qū)的社會公益性，完善價格聽證制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督完善立法和監(jiān)督機(jī)制，完善政府規(guī)制體制，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性等建議。

關(guān)鍵詞：公共資源；景區(qū)門票；價格；政府規(guī)制

一、引言

近年來，我國旅游市場一片繁榮，人們對旅游產(chǎn)品的需求不斷增加。但景區(qū)門票成了影響人們旅游的一個因素，尤其是一些高價格的公共資源類景區(qū)門票已經(jīng)阻擋了部分人的腳步，這種現(xiàn)象使得公共資源類景區(qū)喪失了它的社會公益性?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號）將旅游業(yè)放到了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略全局中，其中提到，需要提前半年向社會公布景區(qū)的門票價格調(diào)整，應(yīng)按規(guī)定向社會公示所有旅游收費(fèi)，還要全面落實(shí)旅游景區(qū)對老年人等特殊人群的門票優(yōu)惠政策?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）中提到要規(guī)范景區(qū)門票價格，體現(xiàn)公共資源類景區(qū)的公益性，嚴(yán)格控制價格上漲，所有景區(qū)門票價格要在醒目位置公示。要進(jìn)一步加強(qiáng)對景區(qū)的價格監(jiān)管，對于各類變相漲價行為要堅(jiān)決制止。

貴州是一個旅游資源非常豐富的省份，隨著各種國家和貴州省相關(guān)文件的出臺，貴州旅游業(yè)正突飛猛進(jìn)的發(fā)展著。我們應(yīng)該對公共資源類景區(qū)門票價格這一方面進(jìn)行深入研究，就公共資源類景區(qū)門票價格的政府規(guī)制方面做一定了解，并提出有利解決方案。

二、貴州省公共資源類景區(qū)門票價格政府規(guī)制現(xiàn)狀

（一）貴州省公共資源類景區(qū)現(xiàn)狀

目前，貴州省省級以上風(fēng)景名勝區(qū)72個，國家級重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)有18個，省級風(fēng)景名勝區(qū)54個。全省有森林公園73個，國家級森林公園22個，省級31個，縣級20個。全省地質(zhì)公園12個，國家級地質(zhì)公園9個，省級3個。國家級自然保護(hù)區(qū)10個。全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位71處。世界自然遺產(chǎn)地3處。

2012年10月，赤水丹霞成為貴州第9個國家級地質(zhì)公園，同年，臺江成為國家級森林公園；2013年5月，貴州新增32處國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位；2013年10月，百里杜鵑成為貴州第3個5A級景區(qū)；2014年6月，施秉云臺山申遺成功成為貴州第三個世界自然遺產(chǎn)地；2014年12月，石阡縣佛頂山晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)。由此可見，貴州公共資源類景區(qū)在我國甚至世界上，在受到不斷肯定。

（二）貴州省公共資源類景區(qū)門票價格現(xiàn)狀

在2014年，5A級景區(qū)門票平均價格為112元，具體到31個省、直轄市、自治區(qū)，最高的是湖北，其5A級景區(qū)門票的平均價格為169元，然后依次是重慶（149元）、江西（147元）、安徽（142元）、云南（141元）、貴州和遼寧（140元），北京最低，為29元?？梢钥闯觯瓦@樣比較，貴州5A級景區(qū)門票是偏高的。

（三）公共資源類景區(qū)門票價格政府規(guī)制現(xiàn)狀

2013年頒布《中華人民共和國旅游法》，這是我國出臺的第一部旅游法，其中規(guī)定公共資源類景區(qū)門票上漲需經(jīng)過聽證會，不得變相收費(fèi)等。這使公共資源類景區(qū)門票上漲得到一定控制。

2014年8月，國務(wù)院頒布文件指出要規(guī)范景區(qū)門票價格，體現(xiàn)公益性，嚴(yán)格控制價格上漲，要求對利用公共資源建設(shè)的景區(qū)門票和景區(qū)內(nèi)另行收費(fèi)的項(xiàng)目價格要實(shí)行政府定價或者是政府指導(dǎo)價；所有景區(qū)均要在醒目的位置公示出門票價格、另行收費(fèi)項(xiàng)目價格等。要進(jìn)一步加強(qiáng)價格監(jiān)管，堅(jiān)決制止各類變相漲價行為。

2015年4月，貴州省政府簽訂了責(zé)任書，表明在10月底前，要全面完成對轄區(qū)內(nèi)國有及國有控股旅游景區(qū)的體制機(jī)制改革。64家國有及國有控股旅游景區(qū)被鎖定為改革范圍，包括公共資源類景區(qū)。按照政企分開、事企剝離、企業(yè)化運(yùn)營的原則，做到產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、責(zé)任主體到位、市場對接充分，使得國有資源與社會資本得到優(yōu)化。

2015年3月，針對部分旅游景區(qū)門票價格的不合理現(xiàn)象，國家旅游局在全國組織開展創(chuàng)建“旅游價格信得過景區(qū)”活動。貴州省按照政府引導(dǎo)，景區(qū)自愿原則，在5月，有包括黃果樹景區(qū)、百里杜鵑景區(qū)、織金洞景區(qū)、西江千戶苗寨、梵凈山景區(qū)、萬峰林景區(qū)等公共資源類景區(qū)的84個景區(qū)在承諾書上簽名，保證三年內(nèi)對景區(qū)門票不漲價。

三、公共資源類景區(qū)門票價格政府規(guī)制存在的問題

（一）規(guī)制效果不佳

從貴州省來看，公共資源類景區(qū)門票價格規(guī)制效果不佳表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

1. 景區(qū)門票價格偏高

作為公共資源類景區(qū)，應(yīng)該把社會福利最大化放在首位，而不是把盈利作為主要目的。

一方面，從國內(nèi)來看，2012～2014年我國5A級景區(qū)門票平均價格與當(dāng)年農(nóng)村居民月度人均純收入之比分別為16.52%、14.84%和13.59%，與當(dāng)年城鎮(zhèn)居民月度人均可支配收入之比分別為5.32%、4.9%和4.66%。貴州省門票價格占比雖然在不斷減小，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均值。

將貴州與相鄰省份作比較，同樣可以得知貴州的公共資源類景區(qū)門票價格所占比例是高于周邊其他省份的。

2. 景區(qū)門票價格上漲幅度大

雖然在2007年，國家發(fā)改委規(guī)定了旅游景區(qū)門票價格的調(diào)整頻次不能低于三年，一定程度避免了景區(qū)的頻繁漲價，但景區(qū)漲價幅度并得不到控制。如百里杜鵑的門票價格從原來的30元漲到120元，漲幅達(dá)到了300%，雖然說隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展人們收入水平不斷提高并且景區(qū)加大了對百里杜鵑旅游基礎(chǔ)設(shè)施的完善力度，造成了景區(qū)的門票價格低于其旅游價值，但這樣的漲幅明顯是過高的。

（二）多頭管理、規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

公共資源類景區(qū)由林業(yè)、文物、建設(shè)、水利、國土、環(huán)境和文化等部門代表國家行使管理權(quán)。公共資源類景區(qū)基本上均參加了A級景區(qū)的評定，要受到各級主管部門的評定驗(yàn)收和檢查。但是，各類公共資源類景區(qū)有著“風(fēng)景名勝區(qū)”、“世界自然遺產(chǎn)地”、“國家地質(zhì)公園”、“國家級自然保護(hù)區(qū)”等等稱號，這樣，就造成了一個景區(qū)實(shí)際上有多個部門管理的情況。如貴州織金洞，即是國家級風(fēng)景名勝區(qū)，又是國家地質(zhì)公園、國家4A級景區(qū)等。在這種情況下，各個部門對該景區(qū)的管理就顯得混亂，而對景區(qū)利益的爭奪勢必會引起景區(qū)價格的上漲。

（三）立法不完善

現(xiàn)在旅游業(yè)相關(guān)立法大部分是旅游主管部門的相關(guān)法規(guī)和地方政府的一些規(guī)定條例。立法的層次比較低，這使得立法的權(quán)威性難以保證。在一些發(fā)達(dá)國家，如美國，擁有自己的旅游基本法，對其國家公園門票價格進(jìn)行了明確規(guī)定，要求國家公園的門票價格不得高于20美元，年卡消費(fèi)不得超過50美元。我國相關(guān)法律法規(guī)上的不完善，使得政府對旅游景區(qū)的門票價格難以進(jìn)行有力的規(guī)制，這樣就不利于公共資源類景區(qū)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（四）調(diào)價聽證會不合理

在《中華人民共和國旅游法》中規(guī)定公共資源類景區(qū)提高門票價格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會征求旅游者、經(jīng)營者和相關(guān)方面的意見。但是這在其具體的實(shí)施過程中仍然是存在著問題的。

雖然說公共資源類景區(qū)的門票上漲要通過聽證會，但是公平性在定價程序中并沒有得到充分體現(xiàn)，調(diào)價聽證會的召開只是一個形式而已，漲價與否一般由聽證代表的選擇所決定的，這使得景區(qū)門票漲價成為必然。在當(dāng)前的體制下，門票漲價的受益者和門票漲價的裁判者都是由門票所在地決定的，受益者與裁判者相同是有悖于法律的基本準(zhǔn)則的。景區(qū)的游覽者大多數(shù)為外地游客，但是本地居民卻成為很多景區(qū)調(diào)價聽證會的代表，這存在聽證代表和受價格影響者不一致的問題。如平塘縣發(fā)展和改革局關(guān)于召開平塘風(fēng)景名勝區(qū)掌布、甲茶門票價格調(diào)整聽證會，從參會代表名單中可見，消費(fèi)者占總?cè)藬?shù)的一半不到，且均為當(dāng)?shù)鼐用瘢@個聽證會的結(jié)果可想而知必然是漲價。

四、貴州省公共資源類景區(qū)門票價格的政府規(guī)制政策建議

（一）完善政府規(guī)制體制，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

針對多頭管理、條塊分割的問題，國家應(yīng)該對政府規(guī)制體制加以完善，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

對公共資源類景區(qū)進(jìn)行全面的普查與核對，在對這類景區(qū)有了全面的、具體的了解后，對景區(qū)實(shí)行分級管理——國家級與省級，并且將省級以下地方政府部門對景區(qū)的管理權(quán)取消，公共資源類景區(qū)直接由國家或者省級進(jìn)行管理規(guī)制。

增強(qiáng)公共資源類景區(qū)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，一方面對于公共資源類景區(qū)與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的各種非業(yè)務(wù)性往來在某種程度上可以起到抑制作用，這樣就會在一定程度上避免了規(guī)制機(jī)構(gòu)在遇到門票漲價等問題上被旅游景區(qū)所“收買”的可能性；另一方面對于其他政府部門與規(guī)制機(jī)構(gòu)的非業(yè)務(wù)性往來也可以得到限制，從而可以避免規(guī)制機(jī)構(gòu)在景區(qū)門票規(guī)制的過程中具有某些政治傾向性，這樣就使得對景區(qū)門票的規(guī)制更具有權(quán)威性。

（二）完善立法和監(jiān)督機(jī)制

在對公共資源類景區(qū)的規(guī)制體制和規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的同時，還應(yīng)對相關(guān)立法進(jìn)行完善。一方面是做到規(guī)制機(jī)構(gòu)在對公共資源類景區(qū)的門票價格進(jìn)行規(guī)制時保證其是有法可依的，另一方面也可以加強(qiáng)對規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制行為的監(jiān)督。

要加強(qiáng)對景區(qū)關(guān)于門票漲價申請的審核，將那些本應(yīng)由地方政府財(cái)政所承擔(dān)的費(fèi)用排除出去，還原由公共資源類景區(qū)門票自身承擔(dān)的費(fèi)用。確保公共資源類景區(qū)門票價格的公益性，保證最大化公共資源類景區(qū)的社會福利。

當(dāng)然，懲罰力度需要加強(qiáng)，明確出對規(guī)制機(jī)構(gòu)的各種不合法行為的相關(guān)法律后果。對那些提價頻次高或上漲幅度大以及社會反響強(qiáng)烈的公共資源類景區(qū)要給予公示通報(bào)批評，嚴(yán)重的取消其對景區(qū)門票價格的調(diào)整權(quán)。提高對其監(jiān)督管理的水平，切實(shí)保證公共資源類景區(qū)的門票規(guī)制有法可依、有法必依。

（三）完善價格聽證制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督

首先應(yīng)當(dāng)加大對申請漲價材料的審核力度，確保聽證會上提供的信息資料具有可靠性。對提供的用于景區(qū)的各種開支記錄的合法性、真實(shí)性以及完整性進(jìn)行核對；對其使用的成本核算方法進(jìn)行考量；對景區(qū)費(fèi)用在分配上是否合理、存在問題與否進(jìn)行審查；并且對漲價后的收入是否用在景區(qū)的日常維護(hù)上進(jìn)行確認(rèn)。將這些信息在聽證會前向社會公開，讓包括參會者在內(nèi)的社會成員了解和審核這些信息的真實(shí)性。

再者，完善聽證會參會者的推選形式和構(gòu)成比例，一方面，確保消費(fèi)者的參會比例，另一方面由于景區(qū)的旅游者大部分是外地游客，因此在聽證會中外地游客參會比例應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直ＷC。完善相關(guān)法律保證，切實(shí)保證參會代表的確具有一定的代表性，杜絕類似于政府的相關(guān)主管部門來決定參會代表現(xiàn)象的發(fā)生。

五、總結(jié)

公共資源類景區(qū)的門票價格在某些程度上是關(guān)系到景區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展的，它也關(guān)系到人民群眾的利益，而對于公共資源類景區(qū)的門票價格，政府規(guī)制扮演著重要角色。本文以貴州省為例，通過調(diào)查分析研究，了解公共資源類景區(qū)門票現(xiàn)狀及其規(guī)制上存在的問題，從政府規(guī)制角度提出一定建議，雖然這些建議和思路略顯不成熟，但是希望這對公共資源類景區(qū)的相關(guān)管理部門有一點(diǎn)點(diǎn)啟發(fā)，促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

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