“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策執(zhí)行中政府工具的選擇研究

劉思含

摘要：當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下，新農(nóng)村建設(shè)人力匱乏問(wèn)題日益嚴(yán)重?！芭嘤滦吐殬I(yè)農(nóng)民”政策是解決這一問(wèn)題的重要舉措。為促進(jìn)培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策的執(zhí)行，對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民政策執(zhí)行中政府工具選擇的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理并分析，提出政府工具選擇優(yōu)化的對(duì)策，為該政策的有效執(zhí)行提供政策建議。

關(guān)鍵詞：培育新型職業(yè)農(nóng)民；政策執(zhí)行；政府工具

一、引言

城鎮(zhèn)化發(fā)展使農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村人才流失嚴(yán)重，且由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，自然人文環(huán)境較貧瘠，農(nóng)村留住人才困難，新農(nóng)村建設(shè)人力匱乏問(wèn)題日顯普遍。當(dāng)前知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下，中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的根本出路在于走知識(shí)化道路。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，人是生產(chǎn)力中最活躍的要素，系統(tǒng)、全面地提升農(nóng)村人力資源水平對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)至為重要。政府為增強(qiáng)農(nóng)村的知識(shí)吸收能力，高度重視培育新型職業(yè)農(nóng)民。自2012年“中央一號(hào)文件”首次提出“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”以來(lái)，培育“有文化，懂技術(shù)，會(huì)經(jīng)營(yíng)”的新型職業(yè)農(nóng)民開(kāi)始引起各界廣泛關(guān)注，而全面打造新型農(nóng)村人才隊(duì)伍，成為社會(huì)關(guān)注且又亟待解決的熱點(diǎn)問(wèn)題。與此同時(shí)，與“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策相關(guān)的配套子政策和措施陸續(xù)出臺(tái)。2016年，為適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新常態(tài)，中央財(cái)政繼續(xù)安排新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)補(bǔ)助資金13.9億元，在全國(guó) 8 個(gè)省、 30 個(gè)市及 500 個(gè)示范縣開(kāi)展示范培育工作，政府高度重視“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策的執(zhí)行。本文將對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民政策執(zhí)行中，政府工具選擇的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理并分析，提出政府工具選擇優(yōu)化的對(duì)策，為該政策有效執(zhí)行提供政策建議。

二、政策執(zhí)行及政府工具選擇概述

政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)至關(guān)重要的途徑。選擇和設(shè)計(jì)有效政府工具是政策執(zhí)行的核心。在政策執(zhí)行中，選用何種政府工具以及用哪一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)該工具的效果，對(duì)政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定性作用。

政府工具又稱政策工具，政府工具的研究在二戰(zhàn)后廣受西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域關(guān)注，尤其是政治學(xué)，社會(huì)學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域。而我國(guó)關(guān)于政府工具的研究起步較晚。公共政策領(lǐng)域著名學(xué)者陳振明（2009）認(rèn)為，政府工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題或者達(dá)到特定政府目標(biāo)而采取的具體方式。他將政府工具分為三大類，即市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。

政府工具的分類方法較多，但一直以來(lái)沒(méi)有一種方法能窮盡所有的政府工具。本文選取的是M. Howlett & M.Ramesh在《公共政策研究》（1995）中，根據(jù)政府工具的強(qiáng)制性差異，分為自愿性工具（家庭和社區(qū)、自愿性組織、私人市場(chǎng)）、強(qiáng)制性工具（管制、公共事業(yè)、直接提供）和混合性工具（信息與勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、稅收及使用費(fèi)）的分類方法，該方法較為權(quán)威與合理，可用于本研究。

三、“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策執(zhí)行中政府工具選擇的現(xiàn)狀

新型職業(yè)農(nóng)民是指掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)知識(shí)和技能，以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)環(huán)節(jié)中從事生產(chǎn)、服務(wù)、經(jīng)營(yíng)等專業(yè)性工作，并獲得相應(yīng)報(bào)酬，以此為專門(mén)職業(yè)的特定群體。新型職業(yè)農(nóng)民的主體是農(nóng)民專業(yè)合作社帶頭人，家庭農(nóng)場(chǎng)主，專業(yè)大戶，農(nóng)業(yè)企業(yè)主以及致力于農(nóng)業(yè)工作的涉農(nóng)高校生等，各類從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及技能服務(wù)的人才。為執(zhí)行“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策，政府充分運(yùn)用政策箱中的多種工具，構(gòu)建政策體系。

（一）自愿性工具

1. 家庭和社區(qū)。作為一種非強(qiáng)制性的政府工具，政府將服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給家庭和社會(huì)，開(kāi)拓其在達(dá)成政策目標(biāo)上的職能。政府為加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)教育，增加社區(qū)教育中心、村民學(xué)校的數(shù)量，將鼓勵(lì)農(nóng)民參加職業(yè)技能培訓(xùn)的職責(zé)交給家庭和社會(huì)，為并為其提供環(huán)境支持。

2. 自愿性組織。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，志愿者組織這種政府工具，是政府處理公益性問(wèn)題的重要方式。志愿者組織提供社會(huì)服務(wù)，建立在自愿基礎(chǔ)之上。人才培養(yǎng)，科學(xué)研究，服務(wù)社會(huì)是高校的三大職能，政府為執(zhí)行“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策，致力于引導(dǎo)高校和各科研院所擔(dān)當(dāng)公益性農(nóng)技推廣的中堅(jiān)力量，引導(dǎo)高校自愿服務(wù)于新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)。

（二）混合性工具

1. 信息與勸誡。信息這種政府工具是指政府向公眾或個(gè)人提供信息資源，以便于使其利用該信息作出反應(yīng)，并調(diào)整自己的行為。勸誡工具是政府試圖通過(guò)柔性手段勸導(dǎo)公眾或特定主體做抑或不做某些事，但并不通過(guò)強(qiáng)硬的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰措施使政府期望的行為發(fā)生的工具。是一種介于強(qiáng)制與非強(qiáng)制中間地帶的混合性工具。政府開(kāi)發(fā)“中國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民”微信公眾服務(wù)訂閱號(hào)，及時(shí)發(fā)布全國(guó)及各省市關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育的政策及工作進(jìn)展，使農(nóng)民了解政策；打造國(guó)家農(nóng)業(yè)科技服務(wù)云平臺(tái)、開(kāi)通“中國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民網(wǎng)”，通過(guò)信息化網(wǎng)絡(luò)化手段執(zhí)行“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策。

2. 補(bǔ)貼。補(bǔ)貼工具是較為常見(jiàn)的政府工具，是由政府或其下屬機(jī)構(gòu)給受補(bǔ)貼主體的財(cái)政轉(zhuǎn)移形式，旨在通過(guò)補(bǔ)貼的增加，引導(dǎo)受補(bǔ)貼對(duì)象采取政府希望發(fā)生的行動(dòng)?！芭嘤滦吐殬I(yè)農(nóng)民”政策從被正式提出至今，每年政府都給予專項(xiàng)補(bǔ)貼，例如對(duì)于農(nóng)村有志青年務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工未來(lái)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、設(shè)立新型農(nóng)民培訓(xùn)專項(xiàng)補(bǔ)助資金、將全日制農(nóng)業(yè)中職教育引入國(guó)家資助補(bǔ)貼政策范圍等。

3. 稅收和使用費(fèi)。稅收是納稅對(duì)象強(qiáng)制無(wú)償向國(guó)家繳納的費(fèi)用。政府通常通過(guò)減免相關(guān)稅收來(lái)鼓勵(lì)政府期望發(fā)生的行為成為現(xiàn)實(shí)，使用費(fèi)是指政府對(duì)某項(xiàng)服務(wù)或某種物品定價(jià)，由使用者支付有關(guān)費(fèi)用。在“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策執(zhí)行中，政府出臺(tái)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民像職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變，如高級(jí)職業(yè)農(nóng)民帶領(lǐng)的合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)可以享受稅收優(yōu)惠、融資貸款等政策傾斜。

（三）強(qiáng)制性工具

1. 管制。管制工具是政府出臺(tái)政策法規(guī)，部門(mén)規(guī)章，要求各主體履行或執(zhí)行的，包括規(guī)章，標(biāo)準(zhǔn)、許可等。如頒發(fā)新型職業(yè)農(nóng)民資格證書(shū)，又如農(nóng)業(yè)部制定的《新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)規(guī)范編制計(jì)劃》、2016年中央“一號(hào)文件”中關(guān)于加快培育新型職業(yè)農(nóng)民的各項(xiàng)綱領(lǐng)性規(guī)定。

2. 直接提供。直接提供工具是指由政府直接提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，常見(jiàn)于教育及社會(huì)保障等。高校涉農(nóng)專業(yè)應(yīng)屆畢業(yè)生給予創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民相關(guān)免費(fèi)培訓(xùn)、依托高等及中等教育資源，鼓勵(lì)農(nóng)民以“半農(nóng)半讀”等形式就近接受職業(yè)教育，鼓勵(lì)條件充分的地方積極探索職業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作細(xì)則。

四、“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策執(zhí)行中政府工具選擇優(yōu)化的建議

由上述分析可見(jiàn)，政府在選擇“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策執(zhí)行工具時(shí)，強(qiáng)制性政府工具選擇的比重在減小，自愿性尤其是混合性工具使用日益增多，針對(duì)此種現(xiàn)象和其中存在的問(wèn)題，本文提出政府工具選擇優(yōu)化的建議如下。

（一）多種政府工具細(xì)化組合使用

通過(guò)調(diào)研與試執(zhí)行，了解各種政府工具在“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策執(zhí)行中的作用與不足，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，對(duì)于涉及職業(yè)農(nóng)民切身利益的政策聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)。細(xì)化自愿性工具、混合性工具、強(qiáng)制性工具的使用比例，借鑒西方國(guó)家職業(yè)農(nóng)民培育使用政府工具的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造出中國(guó)特色的“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政府工具體系。

（二）混合性工具中將依靠政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為公共經(jīng)費(fèi)與私人經(jīng)費(fèi)結(jié)合

政府混合性工具的增多主要來(lái)源于信息與補(bǔ)貼。應(yīng)繼續(xù)完善信息工具的運(yùn)用，增加自媒體平臺(tái)，如開(kāi)通全方位細(xì)化的微信公眾賬號(hào)，引入企業(yè)廣告投資或公益投資，將政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)換為多渠道籌資，削減政府補(bǔ)貼。此外，對(duì)于招用新型職業(yè)農(nóng)民的企業(yè)，由企業(yè)負(fù)擔(dān)部分培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。并且加強(qiáng)思想觀念的教育與宣傳，將依靠補(bǔ)貼完成培訓(xùn)的觀念轉(zhuǎn)為自覺(jué)接受培訓(xùn)，對(duì)于主動(dòng)接受自費(fèi)項(xiàng)目培訓(xùn)的個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，使籌資結(jié)構(gòu)成為“政府+企業(yè)+職業(yè)農(nóng)民個(gè)人”模式。

（三）完善強(qiáng)制性政府工具的運(yùn)用

對(duì)于“新型職業(yè)農(nóng)民政策”的執(zhí)行，在強(qiáng)制性政府工具的管制工具中，行政許可是重要的手段，應(yīng)完善新型職業(yè)農(nóng)民職業(yè)資格證書(shū)的培訓(xùn)與發(fā)放，提高職業(yè)農(nóng)民的準(zhǔn)入門(mén)檻，制定職業(yè)農(nóng)民資格認(rèn)定的多個(gè)資質(zhì)證明，全方位培育和證明職業(yè)農(nóng)民技能與素質(zhì)，提升農(nóng)民職業(yè)歸屬感與榮譽(yù)感，對(duì)優(yōu)秀職業(yè)農(nóng)民給予表彰并在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等政策上有所傾斜。

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