在福建省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中引入PPP模式初探

摘要：隨著福建省老齡化不斷深化、老年群體受教育程度及生活水平逐步提高等因素影響，老年人入駐養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意愿提高，“9073”養(yǎng)老格局正面臨挑戰(zhàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給出現(xiàn)缺口。在此背景下，引入PPP模式進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，有利于優(yōu)化養(yǎng)老行業(yè)的供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新人口紅利。

關(guān)鍵詞：福建??；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；PPP模式

早在1996年，福建省60歲及以上老年人口已占總?cè)丝?0.1%，成為“老年型”省份。截至2014年，福建省60歲及以上老年人口已增至496萬人，占全省總?cè)丝诘?3.03%，且呈發(fā)展態(tài)勢。據(jù)中國老年科研中心預(yù)測，到2020年，福建省60周歲及以上老年人口將達(dá)到615.73萬人，占全省總?cè)丝诘?5.02%。由此可見，福建省正在面臨著老齡人口比例快速增長問題，但是，這是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，中國工程院院士鐘南山就曾預(yù)估我國2020年老年人市場消費(fèi)的年需求達(dá)到2萬億元，在2030年則可達(dá)到8萬億元。因此，養(yǎng)老被許多人稱為潛力巨大的朝陽產(chǎn)業(yè)。“十三五”是實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的收官之年，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)之際，福建省面臨著經(jīng)濟(jì)增長降速、老齡人口贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重，正迫使經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型，以創(chuàng)新紅利破解改革難題。在此背景下，本文對(duì)PPP 融資模式引入福建省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)問題進(jìn)行探討，對(duì)福建省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定意義。

一、PPP模式內(nèi)涵及福建省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

（一）PPP模式內(nèi)涵

PPP源于英國，其英文為Public-Private Partnerships，也即是“公私合營”，是在合同前提下，基于共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及利益的長期合作機(jī)制，由公共部門和私營資本協(xié)同提供公共產(chǎn)品的方式。這種方式在上個(gè)世紀(jì)90年代以來被西方國家普遍用來提供公共產(chǎn)品。

PPP模式下，在不改變公共部門作為公共產(chǎn)品提供或者安排者角色前提下，原有一部分公共部門工作由私人部門所承擔(dān)，一般是公共部門不再直接參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，由私人部門所承擔(dān)，而公共部門則監(jiān)督公共產(chǎn)品的生產(chǎn)并負(fù)有最終責(zé)任，并代表社會(huì)向私有部門購買公共產(chǎn)品。因此PPP的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下二個(gè)方面：參與者，PPP模式下，至少存在2個(gè)參與團(tuán)體，公共部門（Public）及私人部門（Private）都至少應(yīng)有一個(gè)，公共部門是公共產(chǎn)品的發(fā)起者和所有者，并是公平、合理監(jiān)督和管理體系的制定者，私人部門則是公共產(chǎn)品生產(chǎn)的承辦者，需要進(jìn)行合理的融資、建設(shè)與運(yùn)營，以此獲得資本投資回報(bào)；合作，即Partnership，PPP模式建立在互信前提下，成為互利的合作伙伴，共同承擔(dān)行為和后果，所以在PPP模式中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)的分工合作，明確各自的責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)及利益，才能確保PPP模式的成功。

（二）福建省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

在福建省老齡化程度不斷深化的背景下，2015年11月通過的《福建省“十三五”規(guī)劃建議》提及大力發(fā)展社會(huì)福利，建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。由此確定了福建省養(yǎng)老服務(wù)體系：大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，以社區(qū)為依托開展各類養(yǎng)老服務(wù)，深化居家養(yǎng)老服務(wù)，并以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為居家養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)充。

截至2012年年底，福建省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為997家，有52353張床位，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為184家，有32921張床位，即福建省合計(jì)有1181家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，93663張床位。此外，擁有城市日間照料床位3944張，農(nóng)村日間照料床位4085張。綜上，福建省老年人每千人擁有的床位數(shù)為20.91張，占全省老年人口的2.09%，這個(gè)數(shù)據(jù)與“十一五”末數(shù)據(jù)相比，增長了39.7%。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)職工總數(shù)為6252人，養(yǎng)老服務(wù)人員實(shí)訓(xùn)基地19個(gè)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中大專以上學(xué)歷的職工數(shù)為1197人。

二、PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性

（一）利于政府職能轉(zhuǎn)換，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)

一方面，在PPP模式下，政府在公共服務(wù)產(chǎn)品提供的角色扮演中，不再擔(dān)任“劃槳人”，而是充當(dāng)“掌舵人”，私有資本則是充當(dāng)了“劃槳人”角色，這樣就有利于政府職能轉(zhuǎn)換。另一方面，社會(huì)資本對(duì)市場最為敏感，如果養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域沒有良好發(fā)展空間和潛質(zhì)，沒有強(qiáng)有力的、高效的國家政策支持，必然無法吸引社會(huì)資本的投入。因此，為實(shí)現(xiàn)PPP模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，必將要求政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變、改革創(chuàng)新，將政府從曾經(jīng)的公共服務(wù)產(chǎn)品一條龍服務(wù)中脫身，轉(zhuǎn)換為旨在為私有資本營造良好、公平、公正、公開投資環(huán)境，并把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會(huì)福利最大化上。

在福建省經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩、城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，政府需要面對(duì)更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)產(chǎn)品供給，曾經(jīng)的政府主導(dǎo)供給方式，在經(jīng)濟(jì)下行壓力變大的形勢下，給政府財(cái)政造成巨大壓力。而社會(huì)資本在改革開發(fā)30多年間得以迅速發(fā)展，已具有雄厚實(shí)力，并在當(dāng)前國家多個(gè)行業(yè)產(chǎn)能過剩影響下，社會(huì)資本正在尋找新產(chǎn)業(yè)、新經(jīng)濟(jì)投資。PPP模式在此背景下引入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，將會(huì)拓寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資渠道，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成政府、社會(huì)資本雙贏局面。

（二）促進(jìn)決策的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)高效的組織管理能力

在公共產(chǎn)品生產(chǎn)中普遍存在缺乏決策科學(xué)性的問題，造成公共產(chǎn)品未達(dá)年限即拆除或者無法完全發(fā)揮作用，產(chǎn)生公共資本浪費(fèi)現(xiàn)象。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在PPP模式下將市場機(jī)制引進(jìn)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化，在建設(shè)前期引入社會(huì)資本參與可行性研究，從市場角度促進(jìn)決策的科學(xué)性，確保項(xiàng)目實(shí)施的可行性，并在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中通過縮短建設(shè)周期等來降低成本。

PPP模式不僅帶來了雄厚資金，在后期養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營、管理中，也必將帶來社會(huì)資本運(yùn)營的先進(jìn)技術(shù)、管理人才、管理經(jīng)驗(yàn)和理念等，給準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后期運(yùn)營帶來生機(jī)。社會(huì)資本具有利益最大的“企業(yè)”屬性，這樣就使得PPP模式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中，社會(huì)資本會(huì)通過主動(dòng)優(yōu)化管理、引進(jìn)人才等來實(shí)現(xiàn)高效的組織管理能力來降低運(yùn)營成本。

（三）促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的改革，拓寬服務(wù)對(duì)象

我國在“十一五”期間提出“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局，即90%的養(yǎng)老方式為居家養(yǎng)老，7%的養(yǎng)老方式為社區(qū)養(yǎng)老，3%為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，并在“十二五”、“十三五”也同時(shí)堅(jiān)持以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)。但省內(nèi)老齡人口絕對(duì)數(shù)量逐年增加，“421”家庭及計(jì)劃生育改革后的“422”家庭數(shù)量不斷增多，家庭負(fù)擔(dān)不斷增大；全民生活水平提高，老年人口受教育程度日益提高，老年人口入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意愿提高等因素影響下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求在未來會(huì)愈發(fā)增長。福建省現(xiàn)每千老年人擁有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)為20.91張，遠(yuǎn)低于10年前“十一五”計(jì)劃提出的3%，更不要說與發(fā)達(dá)國家的5%～7%相比。由此可見，福建省當(dāng)前供給產(chǎn)能不足，且存在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于“投入大、周期長、周轉(zhuǎn)慢”的現(xiàn)實(shí)而選擇服務(wù)對(duì)象多為消費(fèi)水平高的老年人，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則來負(fù)責(zé)低收入人群養(yǎng)老的托底。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖價(jià)格低廉，卻存在體制僵化、內(nèi)部缺乏活力等通病，經(jīng)常一床難求，造成供給結(jié)構(gòu)與需要結(jié)構(gòu)的不對(duì)稱。將PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，社會(huì)資本在與政府政策優(yōu)惠及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的前提下，通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形象等方式來吸引各個(gè)養(yǎng)老消費(fèi)水平的老年人，以此獲得利益最大化，不僅豐富了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營模式和數(shù)量，而且還能夠拓寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的受眾人群，擴(kuò)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的覆蓋面。

三、PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的可行性

（一）政策支持，政府重視

PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的呼聲由來已久，國家目前也鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，以此提高養(yǎng)老服務(wù)的水平、規(guī)模、質(zhì)量及覆蓋面。從遠(yuǎn)了看，2001年，原國家計(jì)委《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》的通知，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以合作、特許經(jīng)營等方式參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目建設(shè)；2006年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見》也提出要支持社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。從近了看，國務(wù)院在2014年發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)資本的指導(dǎo)意見》、2015年十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》等文件；福建省內(nèi)有2012年發(fā)布《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》、2014年發(fā)布《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》等政策。從國家都地方，如此密集的政策出臺(tái)，可見政府對(duì)于養(yǎng)老領(lǐng)域引入PPP模式的重視和支持。

（二）社會(huì)資本雄厚，PPP符合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入激勵(lì)

改革開放30多年間，民間資本迅速積累，并且在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的地位日益重要。而近年來，在我國貿(mào)易順差居高不下，多個(gè)行業(yè)產(chǎn)能過剩的背景下，福建省儲(chǔ)蓄水平已超過GDP 發(fā)展水平，造成社會(huì)閑置資本的累計(jì)。由此可見，社會(huì)資本正在尋找一個(gè)新的投資渠道以獲得資本收益。

實(shí)踐表明，PPP模式主要適用于社會(huì)效益評(píng)價(jià)高、經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)低的項(xiàng)目，而PPP模式下的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的差距一般由公共部門介入彌補(bǔ)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，具有較高的社會(huì)效益，在經(jīng)濟(jì)效益方面存在不足從而對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力，從這個(gè)角度看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化的準(zhǔn)入激勵(lì)與PPP模式不謀而合。

（三）PPP模式符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律，經(jīng)驗(yàn)豐富

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革深化，市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，社會(huì)發(fā)展不斷進(jìn)步，對(duì)于服務(wù)需求的多樣性不斷體現(xiàn)出來。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為服務(wù)行業(yè)，也受到影響，正在接受新一輪的社會(huì)考驗(yàn)。從當(dāng)前居家養(yǎng)老的日漸弱化，延伸社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化已經(jīng)成為養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展的趨勢。在此發(fā)展趨勢下引入PPP模式，符合市場、行業(yè)發(fā)展的需要。

PPP模式最早被英國應(yīng)用于公共項(xiàng)目建設(shè)，并已發(fā)展成為國際上較為普遍的公共項(xiàng)目建設(shè)方式，在發(fā)達(dá)國家的發(fā)展已經(jīng)較為成熟。我國于20世紀(jì)90年代開始積極探索PPP模式在公共領(lǐng)域建設(shè)的應(yīng)用，典型的案例有北京奧運(yùn)會(huì)“鳥巢”體育館項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線、深圳地鐵四號(hào)線等項(xiàng)目。這些PPP項(xiàng)目在公共效益得到保護(hù)的同時(shí)，提高了公共資源配置效率、激勵(lì)社會(huì)資本運(yùn)作、提高了公共產(chǎn)品質(zhì)量等。這些成功經(jīng)驗(yàn)可以為PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)所借鑒、學(xué)習(xí)。

四、總結(jié)

福建省正面臨著人口老齡化嚴(yán)峻形勢、經(jīng)濟(jì)下行壓力等問題，如何高效率、合理使用公共資本正考驗(yàn)著政府部門。將PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，不僅可以緩解政府財(cái)政，提高公共資本使用效率，而且還能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化，有利于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、水平提高和覆蓋面拓展，實(shí)現(xiàn)政府部門與社會(huì)資本的共贏，這也正是PPP融資模式的合作理念。

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