芻議節(jié)水型社會(huì)視野下的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度構(gòu)建

楊林林 王成志 韓敏琦

摘 要 建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的根本在于制度建設(shè)，而水權(quán)制度便是其重中之重，因此，提出如何從被動(dòng)節(jié)水到主動(dòng)節(jié)水，從以工程建設(shè)為中心向以制度建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變的方法。通過闡述我國(guó)節(jié)水型社會(huì)視野下的水權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)狀及困境，引出對(duì)此方面的構(gòu)想，并分角度地闡述了農(nóng)業(yè)水權(quán)的具體制度構(gòu)建。

關(guān)鍵詞 節(jié)水型社會(huì)；農(nóng)業(yè)；水權(quán)制度

中圖分類號(hào)：D923；D922.66 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2016）09--02

水資源的日益匱乏使我國(guó)必須尋求應(yīng)對(duì)方案，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)這個(gè)理念由此誕生。水權(quán)制度的構(gòu)建在建設(shè)節(jié)水型社會(huì)中起到至關(guān)重要的作用。因此，就農(nóng)業(yè)水權(quán)制度建設(shè)方面進(jìn)行分析與拓展。

1 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)活動(dòng)

“節(jié)水型社會(huì)建設(shè)”是在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的大型綜合性項(xiàng)目，主要從以下8個(gè)方面開展：開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)重大課題研究；召開全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)向縱深發(fā)展；建立節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；全面展開節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)工作；保障節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)施；加快節(jié)水型社會(huì)體制機(jī)制建設(shè)；加強(qiáng)節(jié)水管理機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，培訓(xùn)管理人員，從整體上提高我國(guó)節(jié)水組織和管理水平；加強(qiáng)宣傳教育，組織知識(shí)競(jìng)賽，普及節(jié)水知識(shí)。

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度構(gòu)建的現(xiàn)狀及原因

《憲法》及舊《水法》對(duì)水權(quán)制度建設(shè)并未涉及，而2002年出臺(tái)的新《水法》雖然在此方面做出補(bǔ)充，對(duì)取水許可制度與水資源有償使用制度做出了明確的規(guī)定，但依然存在很多不足之處。其關(guān)于農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的規(guī)定很大程度上反映的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求，而真正與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有密切聯(lián)系的相對(duì)較少，對(duì)水資源交易制度的規(guī)定也并未體現(xiàn)出來，而且具有濃重的行政色彩，該法確立了水權(quán)交易的合法性，但其交易需遵守嚴(yán)格繁瑣的行政程序[1]。

筆者認(rèn)為，這是我國(guó)長(zhǎng)期以來高度集中的水資源行政管理體系造成的。該體制具有較強(qiáng)的制約性，主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面。第一，行政運(yùn)行成本過高。我國(guó)水資源所有權(quán)掌握在國(guó)家手中，水資源的調(diào)配、維護(hù)與管理都由政府決定。政府擔(dān)負(fù)著巨大的職責(zé)，其運(yùn)行成本也居高不下。第二，高度集中的水資源行政管理體制無法適應(yīng)節(jié)水型社會(huì)的需求。產(chǎn)權(quán)者能夠通過水權(quán)交易獲得一定的預(yù)期收益，這便是人們節(jié)水的動(dòng)力所在。然而人們的主動(dòng)節(jié)水意識(shí)因公共水權(quán)制下的水權(quán)無法流轉(zhuǎn)而有所衰退，交易水權(quán)制度應(yīng)成為現(xiàn)代節(jié)水型社會(huì)視野下的水權(quán)制度新模式。

3 節(jié)水型社會(huì)視野下的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度構(gòu)建

3.1 把握農(nóng)業(yè)水權(quán)的內(nèi)涵與特征

農(nóng)業(yè)水權(quán)是指包括農(nóng)業(yè)水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及使用權(quán)等一切關(guān)于農(nóng)業(yè)水資源開發(fā)利用的權(quán)利總和。新《水法》的規(guī)定明確指出，農(nóng)業(yè)水資源的使用權(quán)與所有權(quán)可以分離，其中使用權(quán)在本質(zhì)上就是優(yōu)先使用權(quán)，僅次于生態(tài)需求與基本需求用水的優(yōu)先權(quán)。

農(nóng)業(yè)水權(quán)具有以下幾點(diǎn)特征。共享性：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以共享從流域分配到的水權(quán)與公共水庫(kù)、堰池及水塘等的使用權(quán)。競(jìng)爭(zhēng)性：農(nóng)業(yè)內(nèi)部各用水戶、各單位及農(nóng)作物之間存在競(jìng)爭(zhēng)用水的現(xiàn)象，供需矛盾尖銳時(shí)該特性尤為突出。季節(jié)性：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)均具有季節(jié)性灌溉問題與季節(jié)性排水問題。讓渡性：農(nóng)業(yè)用戶可將自己的水資源使用權(quán)讓渡給他人并從中獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益。收益關(guān)聯(lián)性：水權(quán)的使用情況與農(nóng)戶最終獲得的效益具有密切的聯(lián)系。排他性：各用戶的水資源使用量有自己決定并支配，其他人無權(quán)干涉[2]。

3.2 把握農(nóng)業(yè)水權(quán)制度建設(shè)的基本原則與規(guī)范

農(nóng)業(yè)水權(quán)制度是水權(quán)制度的重要組成部分。新水法根據(jù)國(guó)家水資源的實(shí)際情況，確立了以下基本法律規(guī)范：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘或水庫(kù)中的水由該組織使用；國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可和有償使用制度；水資源屬于國(guó)家全體公民；任何人蓄水、飲水和排水等行為以不損害他人合法利益或公共利益為基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)水權(quán)制度建設(shè)必須遵循以下基本原則：適度優(yōu)先原則；時(shí)域優(yōu)先和承認(rèn)現(xiàn)狀原則；公眾參與決策與公平享用原則；合理利用與鼓勵(lì)節(jié)約的原則；高效利用、講究效益的原則[3]。

3.3 做好農(nóng)業(yè)水權(quán)管理

根據(jù)農(nóng)業(yè)水權(quán)管理的廣泛性與特殊性，在農(nóng)業(yè)水權(quán)管理方面應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)要求：第一，應(yīng)根據(jù)國(guó)家實(shí)際情況建立農(nóng)村水權(quán)法律制度，水權(quán)管理需有一定的法律保障；第二，遵循因地制宜的原則，在不同地區(qū)建立不同的水權(quán)管理體系；第三，水資源開發(fā)與管理應(yīng)以水權(quán)管理體系為基礎(chǔ)。

為有效進(jìn)行農(nóng)村水權(quán)管理，筆者提出了以下幾點(diǎn)建議：首先，要通過立法來保障水資源的合理流轉(zhuǎn)，明確水資源的所有權(quán)及使用權(quán)；其次，建立并完善管理協(xié)調(diào)機(jī)制，在國(guó)家的宏觀調(diào)控下逐步擴(kuò)大地方的權(quán)限，提高經(jīng)營(yíng)者的參與度；再次，制定一系列水權(quán)監(jiān)控、計(jì)量等制度來規(guī)范水權(quán)交易與流轉(zhuǎn)；其后積極引導(dǎo)民營(yíng)水發(fā)展也是一個(gè)有效的措施，深化農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革；最后，總結(jié)并吸取各地農(nóng)業(yè)水權(quán)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷完善農(nóng)村水權(quán)制度。

參考文獻(xiàn)

[1]全國(guó)人大常委會(huì)專題詢問農(nóng)田水利建設(shè)工作情況問答實(shí)錄[J].中國(guó)水利，2012（9）：1-14.

[2]劉七軍，李鋒瑞.對(duì)我國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的系統(tǒng)思考[J].冰川凍土，2010，32（6）：1202 - 1210.

[3]王福波.論我國(guó)節(jié)水型社會(huì)的基本內(nèi)涵及構(gòu)建路徑[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010，37（2）：133-135.

（責(zé)任編輯：趙中正）