地方金融管理法律問題探究

摘 要：我國地方金融管理相關法律制度缺失嚴重，由此而導致了諸多問題。本文筆者透過我國地方金融管理的立法現(xiàn)狀，結合溫州地方金融管理的相關經(jīng)驗，提出了我國地方金融管理法律規(guī)制的完善對策，以期為建立我國地方金融管理體系盡綿薄之力。

關鍵詞：地方金融管理；民間借貸；金融辦

一、我國地方金融管理立法現(xiàn)狀

近些年來，我國民間金融發(fā)展迅速，中央與各級政府也尤為重視，由此設立了溫州金融改革試驗區(qū)，并設計了珠三角多個區(qū)域的金融發(fā)展規(guī)劃。盡管如此，對于地方金融管理的相關規(guī)制，僅僅存于并不具有強制力的省、市級指導性文件之中。由此可見，我國對于地方金融管理的相關立法仍處于空白的狀態(tài)。地方金融管理制度化缺失，勢必會導致地方金融的不規(guī)范運行，從而引發(fā)諸多問題：

（一）地方金融管理越位、缺位嚴重

在各地方，政府通常采用設置金融辦的方式對地方金融予以管理。此外，地方還存有中央金融管理派出機構。但是對于金融辦與中央金融管理派出機構的職權界定尚不明確，這就容易造成職權重合，造成執(zhí)法混亂，管理越位、缺位現(xiàn)象嚴重，同時也造成了資源浪費。另外，地方金融辦與中央金融管理派出機構分工的不明晰也給國家的宏觀調(diào)控帶來了難度，主要體現(xiàn)在國家出臺的宏觀調(diào)控政策對地方規(guī)制不到而引發(fā)的不協(xié)調(diào)問題。通過上文敘述，我們不難看出，地方金融管理越位、缺位嚴重，亟待相關立法予以規(guī)范。

（二）地方金融監(jiān)管真空現(xiàn)象突出

地方金融監(jiān)管真空現(xiàn)象突出的原因與“一行三會”的監(jiān)管范圍密切相關。“一行三會”主要就縣級以上行政區(qū)域的金融機構進行監(jiān)管，縣級以下行政區(qū)域并不屬于“一行三會”的監(jiān)管范圍。然而諸多地方金融機構處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等縣級以下區(qū)域，再加上金融市場在農(nóng)村的拓展使得新型農(nóng)村金融機構廣泛涌現(xiàn)，這就導致了地方金融成為監(jiān)管的模糊地帶，真空現(xiàn)象也隨之突顯。地方金融監(jiān)管真空現(xiàn)象極易造成機關間相互推諉，從而影響責任認定，影響當事人的合法權益。

（三）地方金融管理部門權責不相適應

地方政府對于金融機構的組建、整改及擴張均有權推進或者給予相應建議，但對于相應的管理責任問題，并不歸屬于地方政府，而由中央金融管理部門承擔。由此可見，地方金融管理部門權責不相適應，長此以往，勢必會導致地方政府對金融機構過度用權，從而影響地方金融的正常發(fā)展，甚至會影響市場秩序的運轉(zhuǎn)，危及人們的合法權益。改善地方金融管理部門權責不相適應的問題，以為當下的重要研究課題。

（四）地方金融管理部門職能定位與市場定位存在偏差

一方面，地方金融管理部門職能定位模糊。在我國的地方金融管理部門中，其所有者與監(jiān)管者屬于一個部門，由此極易造成權利的濫用，甚至是壟斷，對管理效率及其實效亦會造成影響。部門職能劃定的模糊性造成了地方金融管理混亂，不利于其專業(yè)性、權威性的構建。另一方面，地方金融管理部門與市場定位存在偏離。如今，地方金融管理部門往往側重于對“大而全”式快速發(fā)展的追求，卻忽略了中小企業(yè)的需求，從而導致與市場定位的偏離。

二、溫州地方金融管理的經(jīng)驗借鑒

現(xiàn)今，經(jīng)濟發(fā)展迅速，民間借貸現(xiàn)象愈發(fā)突出，而溫州尤為明顯。為了促進民間金融發(fā)展的規(guī)范化和合法化，浙江省政府出臺了《溫州民間金融管理條例》。該條例作為首部專門規(guī)范民間金融的地方性法規(guī)，使民間借貸脫離了無人監(jiān)管的模糊地帶，對地方金融的秩序維護也起到了重要的作用?，F(xiàn)筆者透過《溫州民間金融管理條例》，認為該條例的以下規(guī)制值得我們予以借鑒：

（一）該條例對監(jiān)管主體做出了明確定位

該條例將溫州市人民政府及其下設的縣級人民政府列為監(jiān)管主體，并明確了其服務與監(jiān)督并重的職能。為了提升服務質(zhì)量，溫州市建立了民間融資服務機制、風險監(jiān)測機制、監(jiān)管出現(xiàn)問題的處置機制以及駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機構的溝通協(xié)調(diào)機制，這無疑可以明確權責劃分，提升金融管理的效率和實效性。此外，為了加強對地方金融機構的監(jiān)督，提升監(jiān)管效率，該條例還將民間融資監(jiān)督管理和風險處置工作納入各地方政府的年度考核。同時，還對民間融資監(jiān)督管理信息共享機制的建構提出了要求。

（二）該條例對管理內(nèi)容作出了相應補充或增加

首先，該條例對從事定向集合資金募集和管理等業(yè)務的民間資金管理企業(yè)予以了合法化，并對其具體的設立條件予以了規(guī)制。同時，對民間借貸的合同權利義務劃分與備案機制予以了規(guī)定。其次，規(guī)定了民間借貸利率的雙方協(xié)商機制，而就其利率的限制并未作出特殊規(guī)定，這無疑可以增加市場活力，改善市場競爭機制。最后，對定向債券融資作出了具體化要求，包括投資者人數(shù)限制、投資方式以及管理人出資比例等均予以了詳細規(guī)定。

（三）該條例對監(jiān)管權力的實現(xiàn)方式予以了明確

該條例對民間金融參與主體予以了規(guī)制，并就地方金融活動的各個環(huán)節(jié)作出了具體規(guī)范，并鼓勵金融參與主體合法維護自身權益。尤其在民間借貸中，規(guī)定了相應的備案機制，以便在出現(xiàn)合同糾紛時，有較高證明力的證據(jù)存在，從而更好地維護自身權益。同時，也為法院的判決節(jié)約了時間成本，提高了審判效率。此外，該條例還將法律責任納入了監(jiān)管權力的實現(xiàn)路徑，從而提升權利實現(xiàn)的有效性。

（四）該條例對定向債券融資予以了明確

這無疑是該條例的創(chuàng)新之處。對定向債券融資予以明確，主要是基于正規(guī)金融機構小微企業(yè)融資難的現(xiàn)狀而作出的考量?！稐l例》規(guī)定：“允許企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營需要，可以以非公開方式向合格投資者進行定向債券融資”。該規(guī)定對于有利于將分散的民間資金予以聚集并以債券等形式對實體項目予以投資，這對于小微企業(yè)融資而言，無疑為其提供了重要的契機。這也符合時下民間金融機構發(fā)展的潮流。

盡管如此，但我們也應該看到該條例的諸多不足之處，比如《條例》并未就溫州與其他周邊地區(qū)融資問題的解決對策予以規(guī)制。但無論如何，該條例為我國金融管理法規(guī)的立法提供了相應的經(jīng)驗借鑒。

三、我國地方金融管理的完善對策

（一）確立地方金融管理理念

明確的地方金融管理理念對于地方金融管理無疑具有重要的指導性價值和作用。對于地方金融管理理念，國際上主要存有“風險性監(jiān)管”、“原則性監(jiān)管” 與“規(guī)則性監(jiān)管”三種模式。規(guī)則性監(jiān)管模式趨于保守，易使市場自由度受到限制，同時，管理實效性也不盡人意，還易引發(fā)套利行為的泛濫。原則性監(jiān)管則主要依賴于原則性指導，而對具體規(guī)范的依賴則較少。顯然，這就為市場的自由發(fā)展提供了廣闊的空間，而政府只是在宏觀性的監(jiān)管目標下提出原則性的指導，這無疑與我國以市場規(guī)律為主，政府宏觀調(diào)控為輔的社會主義市場經(jīng)濟相符。由此可見，我國應該在地方確立原則性監(jiān)管理念，以實現(xiàn)地方金融監(jiān)管權的良好配置。

（二）確立地方金融監(jiān)管主體及其職能

在各地方，政府通常采用設置金融辦的方式對地方金融予以管理。金融辦對于地方發(fā)展及其核心競爭力的提升發(fā)揮著重要的作用。但由于職能劃分不明，各監(jiān)管部門職能交叉現(xiàn)象嚴重，因此，必須對各監(jiān)管部門的職能予以重新配置。筆者認為，應將極具地區(qū)特色的金融機構以及對于地方經(jīng)濟發(fā)展有重要貢獻的金融機構納入地方金融辦的管理范圍，從而使這些金融機構獲得更優(yōu)質(zhì)的資源，從而更好的發(fā)展。此外，對于金融辦的職能應予以明確，金融辦的設置初衷是為了地方金融監(jiān)管相關事務的具體實施，對其只能予以細化，才能提升中央政府監(jiān)督的有效性，才能防止權力真空現(xiàn)象的出現(xiàn)。由此可見，建立中央與地方金融管理部門的協(xié)調(diào)配合機制，對于地方金融管理問題的解決是大有裨益的。

（三）地方金融管理具體制度的建構

（1）設立相應的備案管理制度。對于民間借貸，相應備案管理制度的設立對于當事人而言是一種雙重保障，能夠有效降低金融風險。民間借貸備案管理制度要求當事人對其提交材料內(nèi)容的真實性負責，且該材料可以在糾紛后作為證明力較強的證據(jù)，這就為法院的判決節(jié)約了時間成本，提高了審判效率。對于地方金融備案管理制的建構，可以從以下方面著手：其一，在地方設置相應的備案主管部門，并將其納入地方金融辦的管理范圍；其二，對備案的主體、內(nèi)容等以制定細則的方式予以細化；其三，可以通過考試的形式招募備案機構人員，并建立相應的培訓與管理機制。

（2）建立地方金融管理政府責任制度。金融監(jiān)管權本應歸于中央，但將該權力下放到地方后，就失去了對地方金融的監(jiān)管權，由此出現(xiàn)了中央與地方權責不對等的現(xiàn)象。 對于地方金融管理政府責任制度的建構，應注意以下問題：其一， 中央金融監(jiān)管部門應就地方金融管理機構的法規(guī)或規(guī)章等進行審查，并保證其不違反原則性規(guī)定。其二，中央可以在地方設置金融監(jiān)管機構，以應對地方重大問題或者突發(fā)狀況。由此，中央與地方金融管理機構便可協(xié)調(diào)運行。

（3）建立中央派出機構與地方金融管理機構的合作機制

地方金融辦處理問題是往往考慮的是地方的利益問題，而中央派出機構則代表國家的宏觀利益，起著上傳下達的橋梁作用。由于各區(qū)域發(fā)展不平衡，其金融辦的成立目的也各有所異，這就需要中央派出機構予以宏觀性指導，以確保地方金融秩序的穩(wěn)定與良好發(fā)展。中央派出機構與地方金融管理機構合作機制的建構，是地方金融管理制度的架構的重要一環(huán)。

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作者簡介：

李靜怡，女，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學在職研究生，專業(yè)及方向：金融專業(yè)（金融管理與投資實務方向）。

（作者單位：中信建投證券股份有限公司）