新市民融入城市的法律制度思考

石振濤

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)55%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.5億。這個(gè)群體數(shù)量驚人，包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來(lái)常住人口、城郊被征地和土地復(fù)耕等轉(zhuǎn)入城市的新市民，這些新市民對(duì)城市生活方式有著強(qiáng)烈的向往，但其角色地位、價(jià)值觀(guān)以及生產(chǎn)生活方式仍與城市居民有明顯的區(qū)分。這需要我們從法律制度上去思考，探索出一條法治道路，保障新市民能更快更好地融入社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

一、新市民融入城市的困境

1.生活習(xí)慣隨意性大而適應(yīng)性差。新市民進(jìn)城后對(duì)城市生活習(xí)慣，包括飲食習(xí)慣，禮儀習(xí)慣，風(fēng)俗習(xí)慣，這些生活習(xí)慣雖在不斷進(jìn)步但適應(yīng)性差。在小區(qū)里隨意丟棄垃圾、圈養(yǎng)雞鴨和大養(yǎng)烈犬、隨意破壞公共設(shè)施等不文明現(xiàn)象屢有發(fā)生。

2.人際關(guān)系障礙導(dǎo)致精神孤獨(dú)和寂寞感?？梢哉f(shuō)農(nóng)村人進(jìn)城后，人際關(guān)系網(wǎng)幾乎是一張白紙，無(wú)論是進(jìn)城上學(xué)還是找工作、找對(duì)象，人際關(guān)系是必須要去面臨和要解決的問(wèn)題。孤獨(dú)和寂寞感始終會(huì)充斥著他們神經(jīng)，找不到歸宿感，甚至產(chǎn)生排斥心理。

3.治安事件多發(fā)，管理更加復(fù)雜。有新統(tǒng)計(jì)顯示，上海有72%以上的犯罪為非本地戶(hù)籍人口所為，杭州已經(jīng)突破了90%，而深圳近10年來(lái)抓獲的犯罪嫌疑人和被犯罪侵害的對(duì)象中，非深圳戶(hù)籍的分別占到98%、95%以上，作案人員和受害對(duì)象“兩頭在外”的特點(diǎn)非常突出。

4.讀書(shū)難。一是上學(xué)難。二是輔導(dǎo)難。因?yàn)閷W(xué)生之間的在學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)大，大部分家長(zhǎng)拿到孩子的作業(yè)經(jīng)常傻眼，有些連小學(xué)作業(yè)無(wú)法指導(dǎo)和輔導(dǎo)，更別說(shuō)初中、高中。所以想與城里人同一起跑線(xiàn)上并肩跑、領(lǐng)跑還真不容易。

5、住房難。住房始終是困擾新市民的一件大事。但農(nóng)民進(jìn)城打工的，要么買(mǎi)，要么租，要么住廠(chǎng)房。除去少數(shù)被征地農(nóng)民，有回居房住。住房對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)太難。

6、就業(yè)難。就業(yè)是生存的根本，是創(chuàng)業(yè)的起點(diǎn)。新市民大多數(shù)無(wú)技術(shù)，往往依靠出賣(mài)勞動(dòng)力謀生，很少有人敢于投資創(chuàng)業(yè)。每年新市民進(jìn)城的就業(yè)形式都不樂(lè)觀(guān)。

總之，生活上不習(xí)慣、精神上郁悶、焦慮和找不到歸屬感、就業(yè)壓力大等問(wèn)題長(zhǎng)期伴隨新市民。

二、新市民融入城市難的原因透析

新市民融入城市生活，深層次看是一次文化大流動(dòng)和社會(huì)大變革的過(guò)程。解決物質(zhì)空間形態(tài)的城鎮(zhèn)化容易，解決人的城鎮(zhèn)化卻是真正的難點(diǎn)。

一是邊緣化的生存狀態(tài)。

新市民難以真正融入城市的原因，一方面是一些地方政府在征地拆遷中“要地不要人”的急功近利思想傾向明顯，搞區(qū)別對(duì)待，把進(jìn)城的新市民當(dāng)成負(fù)擔(dān)，忽視了人的城市化問(wèn)題。這導(dǎo)致了對(duì)新市民融入城市相應(yīng)的服務(wù)不到位和管理不科學(xué)，政策落實(shí)難。

二是歧視性的就業(yè)取向。

盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了一系列政策促進(jìn)農(nóng)民在城市就業(yè)，但地方政府對(duì)于農(nóng)民市民化就業(yè)顯得態(tài)度曖昧，實(shí)際工作缺乏熱情，實(shí)行的政策排斥和抑制多，使得新市民在城市就業(yè)中一直處于競(jìng)爭(zhēng)力的下風(fēng)。

三是邊際性的文化認(rèn)同。

文化認(rèn)同是一個(gè)逐漸積淀的過(guò)程，不少新市民對(duì)自己的新身份缺乏認(rèn)同，總認(rèn)為自己不是真正的城市人，總覺(jué)得老市民對(duì)自己有歧視，因而造成心理上難有真正的社區(qū)歸屬感，這對(duì)新市民真正融入城市有著深層次的消極作用。

四是矛盾性的生活方式。

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想在很多新市民頭腦中根深蒂固，他們對(duì)鄉(xiāng)土有強(qiáng)烈的留戀之情，不愿遵守許多城市規(guī)則，對(duì)交通擁堵、高樓社區(qū)、虛擬信息交往、鄰居關(guān)系陌生等城市現(xiàn)象難以接受，而偏重血緣或地緣性交往，這也加劇了新市民和所處城市的文化隔離，更易造成城市對(duì)農(nóng)民的社會(huì)排斥，阻礙了市民化的進(jìn)程。

三、讓新市民融入城市的法律制度探索

1.制定法律創(chuàng)新政策和體制，打破新市民融入城市的藩籬。

政府應(yīng)該通過(guò)制定法律進(jìn)行觀(guān)念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，更多地為新市民創(chuàng)造各種條件，讓新市民能夠更方便地開(kāi)展各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化活動(dòng)。同時(shí)提供更完善的公共服務(wù)，對(duì)其從就業(yè)行為、社會(huì)參與、文明素質(zhì)、遵紀(jì)守法等諸多方面積極引導(dǎo)，讓他們真正在城市扎下根來(lái)，從心底里增強(qiáng)對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感，必須依靠法律制度對(duì)他們的新生活做保障。

2.加大社會(huì)管理力度，“完善和創(chuàng)新新市民的管理服務(wù)”。

在制度管理方面，應(yīng)該清理現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)新市民的戶(hù)籍制度、社會(huì)保障、人口就業(yè)和社會(huì)參與等方面的限制，加強(qiáng)調(diào)研創(chuàng)新服務(wù)；在社會(huì)管理方面，要積極探索農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移路徑、新市民的勞動(dòng)管理和權(quán)益維護(hù)；在政治管理方面，要加大新市民的思想政治工作、政治參與和綜合治理力度。在衛(wèi)生醫(yī)療方面，社會(huì)工作者可以進(jìn)行衛(wèi)生保健宣傳和體檢、心理健康咨詢(xún)等，引導(dǎo)他們盡快適應(yīng)城市社會(huì)。

3.完善社會(huì)保障法律體系，給新市民營(yíng)造好的法制保障。（一）讓新市民享有就業(yè)指導(dǎo)和社會(huì)保障服務(wù)

（1）提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。完善市、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)人力資源和社會(huì)保障服務(wù)體系建設(shè)，方便新市民求職報(bào)名、查詢(xún)各類(lèi)人力資源和社會(huì)保障信息。為新市民開(kāi)展職業(yè)能力培訓(xùn)和指導(dǎo)，推薦合適崗位，提供職業(yè)介紹服務(wù)。

（2）提供任職資格評(píng)定或考試服務(wù)。將新市民視同本市戶(hù)籍人員，同樣參加專(zhuān)業(yè)技術(shù)的資格評(píng)定或考試以及職業(yè)（執(zhí)業(yè)）資格或登記。

（3）扶持有創(chuàng)業(yè)意向的自主創(chuàng)業(yè)。宣傳創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，推介投資少、風(fēng)險(xiǎn)小、見(jiàn)效快的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。組織有創(chuàng)業(yè)意向的新市民免費(fèi)參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，協(xié)調(diào)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)專(zhuān)家現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。對(duì)資金周轉(zhuǎn)確有困難的創(chuàng)業(yè)者，給予小額擔(dān)保貸款，并按規(guī)定給予一定利息補(bǔ)貼。

（二）讓新市民子女享有優(yōu)質(zhì)平等的教育

（1）維護(hù)和發(fā)展新市民子女受教育的基本權(quán)益，新市民按計(jì)劃生育的子女，在義務(wù)教育階段接受優(yōu)質(zhì)、平等的教育。

（2）通過(guò)制度確保就近入學(xué)的原則。確保有就讀需求的新市民按計(jì)劃生育的子女入園率達(dá)100%、入學(xué)率達(dá)100%。

（三）為新市民提供公共衛(wèi)生服務(wù)

加強(qiáng)新市民健康教育。定期開(kāi)展常見(jiàn)病、多發(fā)病防治知識(shí)的宣傳教育，加強(qiáng)對(duì)新市民的心理關(guān)懷，提高新市民對(duì)常見(jiàn)病、多發(fā)病的防治能力，不斷改善新市民的衛(wèi)生意識(shí)、心理狀況和健康行為，不斷提高新市民健康基本知識(shí)知曉率、健康生活方式與行為形成率。同時(shí)定期有針對(duì)性地做好新市民職業(yè)病防治工作，方便新市民就近獲得健康服務(wù)。

（四）獲得社會(huì)救助和關(guān)愛(ài)

（1）給予困難新市民同等救助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)新市民中因特殊原因造成生活困難的，給予與本市戶(hù)籍居民臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)一樣的救助。對(duì)因家庭遭受意外災(zāi)害、本人或家庭成員患重大疾病致使基本生活發(fā)生困難以及子女上大學(xué)有困難的新市民，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助，幫助緩解生活困難。

（2）為經(jīng)濟(jì)困難的新市民無(wú)償提供法律援助。經(jīng)濟(jì)困難的新市民在請(qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇，請(qǐng)求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金，請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)，請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬或者因勞動(dòng)關(guān)系請(qǐng)求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、賠償?shù)?，因身體遭受?chē)?yán)重?fù)p害請(qǐng)求賠償?shù)摹⒁蛟馐芗彝ケ┝?、虐待或者遺棄要求變更或者解除收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)關(guān)系等屬于法律援助范圍的事項(xiàng)方面有需求的，當(dāng)事人可以通過(guò)向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)而獲得法律援助。

（3）為部分新市民提供項(xiàng)目救助。對(duì)失去生活能力、患重大疾病（癌癥、白血?。┑男率忻褚约袄щy新市民子女入學(xué)可提供項(xiàng)目救助。

（五）為新市民提供方便的戶(hù)口管理

按照轄區(qū)管理的原則，落實(shí)“來(lái)登記、走注銷(xiāo)”的要求，進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)新市民管理和服務(wù)責(zé)任。轄區(qū)內(nèi)凡使用新市民的用人單位，都要明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)新市民的管理服務(wù)工作。對(duì)實(shí)際居住已滿(mǎn)1年、簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同、有合法固定住所（指購(gòu)買(mǎi)了商品房，含按揭房、二手房，并取得合法產(chǎn)權(quán)證明；或具有產(chǎn)權(quán)證的自建房；或單位分配給職工長(zhǎng)期租住并有合法公有房屋租賃證明）的新市民，按照自愿的原則，可辦理落戶(hù)手續(xù)。

4.以完善社會(huì)教育體系為重點(diǎn)，在提升新市民素質(zhì)中加快他們的角色轉(zhuǎn)換進(jìn)程。

建立健全新市民的社會(huì)教育體系，以促進(jìn)其現(xiàn)代性素質(zhì)和人格健康全面發(fā)展，使其成為懂文明、會(huì)技術(shù)、尚科學(xué)、愛(ài)城市的合格市民。在不斷增進(jìn)新市民對(duì)城市社會(huì)的認(rèn)知與認(rèn)同中，促進(jìn)城市與城市人的和諧發(fā)展。

5.設(shè)立新市民服務(wù)中心

有了組織，才找到家，新市民有困難時(shí)應(yīng)該有地方解決。因此，建議設(shè)立新市民服務(wù)中心。為新市民提供的服務(wù)有：法律政策咨詢(xún)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)、困難救助、子女入學(xué)、居住等引導(dǎo)服務(wù)。