對(duì)后撤點(diǎn)并校時(shí)代農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的理性思考

張妍

摘要：2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行撤點(diǎn)并校政策，該政策從萌芽、啟動(dòng)、全力推進(jìn)到現(xiàn)在的暫停整頓，十年來經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。文章主要分析了我國(guó)撤點(diǎn)并校政策制定的初衷及實(shí)施過程中的矛盾，立足不同角度剖析撤點(diǎn)并校政策實(shí)施過程中所產(chǎn)生的問題，諸如：學(xué)生上學(xué)成本增加，教師工作壓力與負(fù)擔(dān)加重，鄉(xiāng)村文化斷裂等等，基于以上分析思考后撤點(diǎn)并校時(shí)代我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展，提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：后撤點(diǎn)并校；農(nóng)村基礎(chǔ)教育；教育資源；學(xué)校布局

中圖分類號(hào)：D601文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：2095-9214（2016）10-0265-02

一、研究背景

2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出，為了提高農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的質(zhì)量和效率，將農(nóng)村地區(qū)相鄰的小學(xué)進(jìn)行合并，這一政策被稱為撤點(diǎn)并校政策。自該政策公布以來，大規(guī)模的撤點(diǎn)并校在全國(guó)各個(gè)村鎮(zhèn)之間如火如荼的舉行。

十年來，撤點(diǎn)并校政策經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程：第一階段，萌芽期，我國(guó)最早涉及撤點(diǎn)并校思想的政策文本是1992年8月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問題的意見》，《意見》指出要精減民辦教師隊(duì)伍，提高民辦教師整體素質(zhì)。這一階段對(duì)精簡(jiǎn)教育規(guī)模進(jìn)行了積極地探索，一定程度上提高了農(nóng)村地區(qū)的教育質(zhì)量。第二階段，啟動(dòng)實(shí)施期，2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的發(fā)布是撤點(diǎn)并校政策正式啟動(dòng)的標(biāo)志?！稕Q定》明確提出要調(diào)整農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校的布局，要求小學(xué)就近入學(xué)，初中相對(duì)集中，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。這一階段，撤銷合并了許多教育資源薄弱的中小學(xué)，最大程度的優(yōu)化了教育資源的配置，提高了農(nóng)村地區(qū)的教育效率。第三階段，全力推進(jìn)期，全國(guó)各地進(jìn)一步加快了撤點(diǎn)并校的步伐，同時(shí)問題也隨之而來。因過多的撤點(diǎn)并校，加重貧困地區(qū)孩子的上學(xué)成本，輟學(xué)率開始上升。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出撤點(diǎn)并校要適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展需要，合理規(guī)劃學(xué)校布局，方便學(xué)生就近入學(xué)，政府開始轉(zhuǎn)向關(guān)注和調(diào)整基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)均問題。第四階段，后撤點(diǎn)并校期，2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》可以視做該政策的結(jié)點(diǎn)，《意見》指出要堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校，要嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校撤并程序和行為，要積極解決學(xué)校撤并帶來的突出問題。

至此，撤點(diǎn)并校的步伐緩慢下來，隨著我國(guó)現(xiàn)代化水平的不斷提高，我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)方面都面臨著深化改革，擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)人才重任的教育自然也要改革，教育要從娃娃抓起，所以尤其是基礎(chǔ)教育改革任重而道遠(yuǎn)，如何科學(xué)合理的布局基礎(chǔ)教育學(xué)校，既能提高教育質(zhì)量又能兼顧教育公平，使教育的發(fā)展能跟上我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的步伐，這是非常有實(shí)際意義的。

二、問題提出：撤點(diǎn)并校政策意圖與實(shí)施矛盾

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校布局調(diào)整的原因

撤點(diǎn)并校政策于2001年制定，該政策是基于當(dāng)時(shí)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要而制定的，是出于提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平來考慮的，是多種因素共同促成的結(jié)果。

1.教育經(jīng)費(fèi)短缺，精簡(jiǎn)教育投入

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)為4637.66億元，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.19%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)的低于世界平均水平。我國(guó)的教育投入本身就不足以支撐我們這個(gè)人口大國(guó)的教育事業(yè)，迫切的需要精簡(jiǎn)教育機(jī)構(gòu)、優(yōu)化教師隊(duì)伍、整合各方教育資源，從而促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。另一方面， 2001年國(guó)務(wù)院 《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》詳盡闡述了地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的教育財(cái)政管理體制。農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府來籌集，農(nóng)村地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)力薄弱，對(duì)基礎(chǔ)教育的投入也只能是心有余而力不足。而且，2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，大大減少了鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府的財(cái)政收入，通過撤村并鄉(xiāng)的方式一定程度上減輕了政府的財(cái)政壓力，在這一過程中許多基礎(chǔ)教育學(xué)校隨著村子一起消失。

2.學(xué)齡兒童減少，整合教育資源

農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡兒童人口數(shù)量減少，很多地區(qū)學(xué)齡兒童年齡階段分布不均，學(xué)校正常教學(xué)活動(dòng)無法開展，撤點(diǎn)并校成為解決這一問題的迫切需要。1982年我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，有效的控制了人口數(shù)量的增長(zhǎng)，這使得新生人口數(shù)逐年下降，從而導(dǎo)致學(xué)齡兒童年齡分布失衡。2010年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)0-14 歲人口數(shù)量為 22245 萬人，占總?cè)丝诘?6.6%。另一方面，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，基礎(chǔ)教育階段的孩子轉(zhuǎn)移的更快，城鎮(zhèn)中心的學(xué)校在辦學(xué)條件、師資力量等方面確實(shí)優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，吸引了大批學(xué)生先于家庭向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡兒童迅速急劇減少，撤點(diǎn)并校勢(shì)在必行。

3.提高教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教育公平

許多調(diào)查研究都表明城鎮(zhèn)與農(nóng)村在教育水平方面差距還是很顯著的，首先，教師隊(duì)伍方面，城鎮(zhèn)教師本科及以上學(xué)歷的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村教師。由于生活條件、發(fā)展機(jī)會(huì)、工作待遇等多種因素的限制，農(nóng)村地區(qū)人才流失嚴(yán)重，教師素質(zhì)有待提高，英語(yǔ)、體育、美術(shù)、音樂等課程教師嚴(yán)重缺乏。而且，城鎮(zhèn)學(xué)校的辦學(xué)條件、硬件設(shè)施都優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校，據(jù)調(diào)查，農(nóng)村地區(qū)學(xué)?；旧蠜]有塑膠操場(chǎng)、完善的體育設(shè)施、音樂教室、多媒體設(shè)備等。鑒于城鄉(xiāng)教育之間差距如此之大，政府也致力于解決農(nóng)村地區(qū)學(xué)校所面對(duì)的問題，促進(jìn)教育公平，在這種背景下撤點(diǎn)并校無疑是一個(gè)好的選擇，既可整合教育資源又解決了農(nóng)村地區(qū)教師稀缺的問題。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校布局調(diào)整過程的偏差

撤點(diǎn)并校政策本是解決農(nóng)村地區(qū)教育資源浪費(fèi)、提高教育質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)間教育公平的政策，但是地方政府在實(shí)施的過程中出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致學(xué)校的布局調(diào)整有違政策初衷，給農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育帶來不少的問題。

首先，撤點(diǎn)并校政策在實(shí)施的過程中沒有根據(jù)不斷變化的現(xiàn)實(shí)情況做出相應(yīng)地調(diào)整，甚至更加瘋狂地不計(jì)后果的一刀切式的撤村小并鄉(xiāng)小。在2006年之后，撤點(diǎn)并校進(jìn)入全力推進(jìn)期，問題開始顯現(xiàn)。經(jīng)過第二個(gè)階段，已經(jīng)撤掉了一批教育資源薄弱的村小，此時(shí)政府需要放緩撤并的步伐，根據(jù)學(xué)校的情況以及當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r來制定下一步的撤并計(jì)劃。就如同60年代的大躍進(jìn)一樣，全國(guó)各地的撤點(diǎn)并校進(jìn)入一種盲目狀態(tài)。

其次，2006年國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅，對(duì)鄉(xiāng)、村政府來說將面臨不小的財(cái)政壓力，而鄉(xiāng)、村政府則采取撤村并鄉(xiāng)的方式來解決財(cái)政問題。早在2001年國(guó)家就規(guī)定了地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的教育財(cái)政管理體制，鄉(xiāng)、村學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)也是政府十分頭疼的問題，因此，鄉(xiāng)、村政府在撤村并鄉(xiāng)的同時(shí)將村小也一并撤離，地方政府鉆了政策的空子，帶來的后果自然是惡劣的。地方政府在具體實(shí)施的過程中違背了中央政府制定政策的初衷，這種矛盾必將次政策推向廢除的深淵，同時(shí)也反映出中央政府在制定政策時(shí)候考慮并不全面，政策實(shí)施的監(jiān)測(cè)制度不完善。

三、撤點(diǎn)并校讓農(nóng)村教育面臨的困境

1.學(xué)生上學(xué)成本增加

撤點(diǎn)并校政策導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)成本增加這是顯而易見的事實(shí)，同學(xué)們得到離家遠(yuǎn)的鄉(xiāng)小讀書，年齡小的孩子寄宿不能自理，大多由父母在鄉(xiāng)小附近租房陪讀，不僅增加了家庭的教育經(jīng)費(fèi)支出，而且減少了家庭勞動(dòng)力從而減少了家庭經(jīng)濟(jì)來源；年齡大一點(diǎn)的孩子便可以寄宿，住宿費(fèi)、生活費(fèi)對(duì)于農(nóng)村家庭來說又是一筆不小的支出；鄉(xiāng)小由于合并，突然之間生源多了起來，學(xué)校的設(shè)施建設(shè)跟不上，學(xué)生宿舍、食堂條件差，對(duì)于孩子健康地成長(zhǎng)學(xué)習(xí)來說非常的不利；另一方面，學(xué)生家距離學(xué)校比較遠(yuǎn)，農(nóng)村地區(qū)道路崎嶇且天氣多變，這對(duì)孩子的安全問題造成很大的隱患，事實(shí)證明，近幾年學(xué)生往返于學(xué)校家庭的途中不安全事故頻發(fā)，很多家庭表都示學(xué)校撤并以后孩子上學(xué)難、上學(xué)貴。

2.教師教學(xué)負(fù)擔(dān)加重，教學(xué)質(zhì)量難以保證

撤點(diǎn)并校的大肆舉行加之配套政策的不完善，對(duì)于老師的影響也是很大的。一方面，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校有很多的代課教師，撤并學(xué)校勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致大部分鄉(xiāng)村教師下崗，老師們?nèi)诵幕袒蹋?dāng)一天和尚撞一天鐘，工作懈怠，影響教育質(zhì)量的提高。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的學(xué)生陡增，學(xué)校并沒有建設(shè)新的教學(xué)樓，只能把新來的學(xué)生與原來的學(xué)生合并，這無形中增加了老師的教學(xué)負(fù)擔(dān)，有礙于教育質(zhì)量的提高。同時(shí)，寄宿生的增加也增添了老師的額外工作壓力。教師不僅要教學(xué)，還要管理寄宿生的日常生活，照顧他們的飲食起居，保障學(xué)生的人身財(cái)產(chǎn)安全，很大程度上分散了教師們的精力，使其無暇顧及業(yè)務(wù)成績(jī)的提高，這對(duì)老師、對(duì)學(xué)生來說都是有很大負(fù)面影響的，也違背了撤點(diǎn)并校政策的初衷。

3.鄉(xiāng)村文化斷裂

學(xué)校是傳播知識(shí)、傳遞文明的樞紐站，學(xué)校、村民和村莊一直都是以一個(gè)完整的文化生態(tài)群落的方式存在著，村民認(rèn)為學(xué)校是他們生活中不可分割的一部分，對(duì)知識(shí)的崇拜和敬仰都寄托在學(xué)校上，村落學(xué)校被撤銷會(huì)破壞該地區(qū)社會(huì)單位的完整性，會(huì)讓村民從心底誤以為該地區(qū)一個(gè)生命周期的結(jié)束，會(huì)淡化村民們的歸屬感。另一方面，家長(zhǎng)一方去城鎮(zhèn)陪讀會(huì)引起相應(yīng)的家庭矛盾，引發(fā)社會(huì)問題，比如離婚率增加等。同時(shí)，孩子從小就去城鎮(zhèn)上學(xué)，遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)土認(rèn)同的消失、鄉(xiāng)村文化的斷裂。而且，大多數(shù)被撤掉的學(xué)校一直都閑置著，地方政府并沒有對(duì)其加以合理的利用，一定程度上也是對(duì)教育資源的一種浪費(fèi)。

總之，不依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況而過分的撤點(diǎn)并校，與之相配套的保障措施落實(shí)不到位導(dǎo)致局部地區(qū)教育質(zhì)量下降，教育機(jī)會(huì)均等難以保障，鄉(xiāng)村文化失去依托點(diǎn)等等。在后撤點(diǎn)并校時(shí)代，政府應(yīng)該積極出臺(tái)相應(yīng)的政策，投入一定的人力物力和財(cái)力來解決撤點(diǎn)并校所帶來的負(fù)面影響。

四、后撤點(diǎn)并校時(shí)代農(nóng)村基礎(chǔ)教育的出路

隨著后撤點(diǎn)并校時(shí)代的到來，撤點(diǎn)并校所帶來的問題和矛盾愈發(fā)凸顯，針對(duì)這些問題，總結(jié)十年來的經(jīng)驗(yàn)，為后撤點(diǎn)并校時(shí)代農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展制定科學(xué)合理的政策，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的公平，提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量。

1.進(jìn)行地區(qū)調(diào)研，確保教育政策的可行性

學(xué)生是教育教學(xué)的主體之一，任何教育改革或者教育政策的推行都應(yīng)該堅(jiān)持以學(xué)生為本。因此，后撤點(diǎn)并校時(shí)代的改革措施都要從學(xué)生的角度出發(fā)，切實(shí)做到一切為了學(xué)生，為了一切學(xué)生，那么深入村落內(nèi)部，深入學(xué)生中間進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研是必不可少的。要充分了解撤并地區(qū)學(xué)校的服務(wù)半徑、教育成本是否合理，以便制定相應(yīng)的糾偏政策。其次，要全方位、多角度的考量撤并地區(qū)政府、農(nóng)民及學(xué)生的經(jīng)濟(jì)損益、文化損益、教育損益，盡量避免農(nóng)村地區(qū)撤點(diǎn)并校導(dǎo)致的家庭貧困、社會(huì)矛盾。

2.農(nóng)村小班化教學(xué)

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，國(guó)際地位不斷提升，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上就是人才的競(jìng)爭(zhēng)，而教育是培養(yǎng)人才的搖籃，各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)加大教育的財(cái)政投入，促進(jìn)教育穩(wěn)健發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)外都在倡導(dǎo)小班教學(xué)，小班教學(xué)不僅有利于教師因材施教，而且能夠縮小不同學(xué)生之間的差異，提高學(xué)生的成績(jī)，從根本上解決教育公平問題。另一方面，撤掉的學(xué)校大都閑置，可以選擇一部分合適的學(xué)校進(jìn)行小班教學(xué)，及合理利用了這些校舍，又能主動(dòng)出擊應(yīng)對(duì)生源減少的問題，而且還有利用帶動(dòng)大學(xué)生就業(yè)，可謂是一舉多得的好措施。

3.監(jiān)測(cè)與評(píng)估方法的多樣性

評(píng)估與監(jiān)測(cè)是檢驗(yàn)一項(xiàng)政策實(shí)施效果的最佳途徑，撤點(diǎn)并校之所以與其政策制定的初衷相違背一個(gè)重要的原因之一是缺乏有效的監(jiān)管制度，以至于在2006年以后，地方政府為了緩解自身的財(cái)政壓力而鉆了政策的空子，在撤村并鄉(xiāng)的過程中撤掉農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校。因此，為了評(píng)估的科學(xué)性，在進(jìn)行政策效果評(píng)估時(shí)我們應(yīng)立足于不同學(xué)科來對(duì)該政策進(jìn)行全方位、立體式的評(píng)估，從而全面的檢驗(yàn)該政策實(shí)行后在教育、家庭、社會(huì)等各個(gè)方面所產(chǎn)生具體效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施過程中矛盾并不斷地調(diào)整政策的實(shí)施方案，切實(shí)做到一切政策皆利于民。

（作者單位：陜西師范大學(xué)）

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