論我國環(huán)境行政許可聽證制度

馮凡

摘 要：聽證制度在我國的立法中相比較傳統(tǒng)法學(xué)理論來講還處于起步階段，無論從立法層面，還是現(xiàn)實實踐中，都顯得力不從心。尤其在環(huán)境聽證這一領(lǐng)域，對于環(huán)境聽證制度規(guī)定較為具體的《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》頒布距今也只有10年而己，相比較其他頒布已久的部門法略顯青澀。因此，首先要從理論入手，通過完善立法作為實踐的理論支撐，依法操作，這樣才能將環(huán)境聽證實施的困境中解救出來。本文旨在通過研究當(dāng)前相關(guān)環(huán)境行政許可聽證制度的內(nèi)涵、特征等，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國對于聽證制度規(guī)定的不足并提出建議，探討出一條符合中國特色的環(huán)境許可聽證制度之路，以期為我國行政許可聽證制度的完善盡綿薄之力。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政許可；聽證制度

一、環(huán)境行政許可聽證制度的概述

關(guān)于行政許可制度的概念，世界各國對其規(guī)定各不相同。我國通過的《行政許可法》中對行政許可的概念進(jìn)行了完整的表述。行政許可行為是一種授益性的行政行為，這一行為關(guān)系到公民、法人和國家以及社會公眾的利益，所以它也應(yīng)該遵循行政程序法的核心規(guī)則一一聽證制度。

環(huán)境行政許可聽證制度在行政許可聽證制度的基礎(chǔ)上限定在環(huán)境學(xué)范疇，保留核心原則的同時，還體現(xiàn)了自身環(huán)境行政的特點。目前，環(huán)境保護行政許可聽證制度的概念不同的國家有不同的解釋。我國環(huán)保總局出臺的《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》對其概念沒有作出具體明確的規(guī)定，但是我國環(huán)境法學(xué)者從學(xué)理上對環(huán)境保護行政許可聽證進(jìn)行了含義界定。竺效作為環(huán)境法領(lǐng)域的專家首次將環(huán)境行政許可聽證概念進(jìn)行了比較全面的定義。

行政聽證制度作為行政程序法的傳統(tǒng)制度之一，環(huán)境行政聽證制度正是以這一傳統(tǒng)行政聽證制度為依托，結(jié)合環(huán)保法而不斷發(fā)展起來的。二者有極大的相似。在分析環(huán)境行政許可聽證制度概念時，可以借鑒傳統(tǒng)行政聽證制度的定義，從而更有效率的解決相關(guān)問題。

二、環(huán)境許可聽證目前存在的問題

1.范圍界定不明確

《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》第五條至第七條規(guī)定了環(huán)境行政機關(guān)主動聽證的適用范圍，包括必須主動聽證的情形和可以主動聽證的情形。該辦法對必須主動聽證的情形作出明確規(guī)定，其范圍很明晰。對于可以主動聽證的情形則規(guī)定的過于抽象。第五條第二款規(guī)定：“實施涉及公共利益的重大環(huán)境保護行政許可，環(huán)境保護行政主管部門認(rèn)為需要聽證的?！痹摽顦O為簡明，內(nèi)容較為抽象，實踐中操作比較困難。第六條規(guī)定：“雖然依法征求了有關(guān)單位、專家和公眾的意見，但存在重大意見分歧的，環(huán)境保護行政主管部門在審查或者重新審核建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件之前，可以舉行聽證會?！痹摋l中沒闡明何為“重大意見分歧”，如何確定“重大意見分歧”的范圍。更為重要的是，既然存在“重大意見分歧”說明該項目存在不少問題，環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對該項目的許可必須主動舉行聽證。

2.裁量性主動聽證范圍過寬

環(huán)境行政機關(guān)的自主裁量權(quán)主要是針對可以主動聽證的情況，關(guān)鍵是如何認(rèn)定是公共利益?！肮怖孀鳛橐粋€不確定的法律概念，未明確表示而具有流動的特征之法律概念，其缺乏實際可體驗的客體，而必須經(jīng)由評價態(tài)度是能闡明其義，此種評價的態(tài)度不可避免的內(nèi)含主觀的因素?！庇捎谏婕皟r值判斷，我國行政法學(xué)界對何為公共利益也沒有給出一個較為明確的定義，環(huán)境行政部門只能根據(jù)自己的價值觀念進(jìn)行判斷，既有可能擴大公共利益的范圍，也可能縮小公共利益的范圍。對于主動聽證而言，如果環(huán)境行政機關(guān)擴大公共利益的范圍而舉行聽證，那對于利害關(guān)系人當(dāng)然是有利的。如果縮小公共利益的范圍，把可以舉行的聽證排除在外，這種情況下環(huán)境行政機關(guān)可以減少自己的工作量。對于利害關(guān)系人而言，他們的合法權(quán)益就會受到損失，可能會造成許可存在重大瑕疵，對環(huán)境保護造成更大損失。2012年啟東發(fā)生的“反對排污事件”就是由于環(huán)境行政機關(guān)作出涉及公共環(huán)境利益的許可，未把此排污項目納入公共利益范圍內(nèi)，沒有主動提起聽證，從而引發(fā)該群體事件。

3.聽證組織機構(gòu)的模糊性

《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》第三條規(guī)定：“聽證由擬作出環(huán)境保護行政許可決定的環(huán)境保護行政主管部門組織。”因此，我國環(huán)境行政許可主動聽證組織機構(gòu)為許可決定機構(gòu)。根據(jù)《行政許可法》第22條至24條規(guī)定，行政許可實施機關(guān)包括：一是，具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)；二是，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；三是，行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，委托的其他行政機關(guān)。此外，還涉及兩個或者兩個以上的許可機關(guān)擬共同作出決定的情形和許可須上級行政批準(zhǔn)，由下級行政機關(guān)做出決定的情形等等。

三、我國環(huán)境行政許可主動聽證制度的完善

1.規(guī)范裁量權(quán)性主動聽證范圍

對于主動聽證范圍的自由裁量權(quán)的規(guī)范，關(guān)鍵是對主動聽證范圍的確定。核心問題是對“公共利益”的界定，作為一個主觀性較強的概念，其解釋會存在很大差異?！暗聡?lián)邦行政法院以前對不確定的法律概念通常只作有限的審查，但后來認(rèn)為一一除明示列舉的例外情形之外，法院應(yīng)當(dāng)對不確定的法律概念進(jìn)行全面審查，行政機關(guān)不享有判斷余地?！毙姓C關(guān)解釋要依據(jù)相關(guān)法理基礎(chǔ)，我國行政法學(xué)界對“公共利益”也沒有做出統(tǒng)一的界定，仍處在爭論之中，行政機關(guān)進(jìn)行解釋也缺少學(xué)理依據(jù)。

2.明確具體聽證組織機構(gòu)

由于我國沒有統(tǒng)一的行政程序法，只能參考相關(guān)實體法如《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，以及其他部委規(guī)章和地方行政規(guī)章等提出解決方案。明確外部組織機關(guān)的范圍，即涉及到授權(quán)組織、委托組織、兩個或者兩個以上行政機關(guān)作出許可的情況，由誰來組織聽證的問題。

3.完善專家及環(huán)保組織的參與聽證權(quán)利

專家作為聽證參與不可或缺的一部分，在我國環(huán)境行政許可主動聽證相關(guān)法規(guī)中并未體現(xiàn)，專家參與聽證在法律上成為真空地帶。實踐中環(huán)境行政機關(guān)也組織專家參與聽證，但是專家表現(xiàn)的效果并不理想。出現(xiàn)專家立場中立性的危機，專家意見讓位于部門利益考量，專家的事實判斷來代替大眾的價值選擇等等問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙志華，張翱.我國環(huán)境立法中的公眾參與[J].法學(xué)研究，2012（06）.

[2]楊勝.立法聽證存在問題的原因分析[J].法學(xué)研究，2010（10）.

（作者單位：西北政法大學(xué)）