社會(huì)轉(zhuǎn)型下公共資源交易問題探究

張曉萍 代龍蕊

摘 要：當(dāng)代中國正在經(jīng)歷著重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型，不同的利益矛盾交鋒，當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)上呈現(xiàn)新常態(tài)，而在這種新常態(tài)社會(huì)下，政治領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域和文化領(lǐng)域等卻蘊(yùn)含著多種風(fēng)險(xiǎn)。在這種社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，公共資源交易存在的問題也開始涌現(xiàn)出來，傳統(tǒng)的公共資源交易已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)轉(zhuǎn)變中的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型，公共資源，公共資源交易

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》（國辦發(fā)[2015]63號(hào)），明確提出了在社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)常態(tài)下政府對(duì)于公共資源交易改革的問題。在此背景下筆者選擇了在公共資源交易改革方面的先行者——昆明市為例，分析了昆明市公共資源交易中心現(xiàn)狀存在問題及相應(yīng)政策建議。

一、昆明市公共資源交易中心概況

昆明市在政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)、政府采購、土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)的交易、國有資產(chǎn)的處置四大類的市場(chǎng)交易中，每年涉及公共資源市場(chǎng)配置的項(xiàng)目大約7000個(gè)，交易總額近1000億元。昆明市公共資源交易中心于2010年成立機(jī)構(gòu)，主要是作為：公共服務(wù)平臺(tái)、交易平臺(tái)和監(jiān)督平臺(tái)。其中監(jiān)督主要包括三個(gè)方面：（1）開標(biāo)前線上監(jiān)督；（2）開標(biāo)中現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督；（3）開標(biāo)事后監(jiān)督。2015年，在全市深化改革的示范、突破和帶動(dòng)作用下，昆明涌現(xiàn)出除了一批深改典范，其中包括由昆明市公共資源交易監(jiān)管辦牽頭，在全國開創(chuàng)了應(yīng)用PPP模式建設(shè)“公共資源電子化交易”平臺(tái)先例，順暢地搭上了“互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算”的快車。采用“PPP”融資方式建立和運(yùn)營公共資源交易電子化平臺(tái)，以電子招標(biāo)為主，通過電子招投標(biāo)把傳統(tǒng)招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)等招投標(biāo)過程實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的新型招投標(biāo)方式，是一種全流程、全方位、無紙化的公共資源交易方式。

昆明市開啟了“互聯(lián)網(wǎng)+交易+監(jiān)管”的新模式：參與昆明公共資源招投標(biāo)的人士，再也不用擔(dān)心任何壁壘：招標(biāo)文件范本模版化、格式化是昆明市公共資源電子化交易系統(tǒng)中的一大亮點(diǎn)，只要資質(zhì)符合條件，下載標(biāo)書即可報(bào)名參與；流程清晰化，所有流程均為電子化系統(tǒng)固定設(shè)置。保證了各方主體權(quán)力平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，結(jié)果公平。采用公共資源“互聯(lián)網(wǎng)+交易+監(jiān)管”模式，不僅避免了人為干擾，提高了辦事效率，還降低了交易成本。完善的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)管理是這套系統(tǒng)的另一特點(diǎn)，該系統(tǒng)將參與昆明市公共資源交易活動(dòng)的各方主體基本信息全部錄入系統(tǒng)，建立數(shù)據(jù)庫，并納入誠信體系。

二、昆明市公共資源交易中存在的問題及對(duì)策

（一）公共資源交易法律法規(guī)落后于現(xiàn)實(shí)需要

公共資源交易市場(chǎng)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)息息相關(guān)，目前的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》，產(chǎn)生于十幾年前，期間我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一系列的變化和深化改革，而公共資源交易市場(chǎng)體系的立法進(jìn)程卻沒有相應(yīng)的變化。因此出臺(tái)公共資源交易市場(chǎng)體系的法律法規(guī)，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的作用，使政府與市場(chǎng)的作用相輔相成。

根據(jù)《昆明市公共資源交易當(dāng)事人不良行為管理辦法（試行）》辦法，交易中心只是交易平臺(tái)，并無行政權(quán)力和管理能力。行政處罰缺乏依據(jù)，主要是以道德出發(fā)為主，需要制度創(chuàng)新。涉及與企業(yè)的糾紛時(shí)，常常以敗訴告終。

并且在當(dāng)前的中央和國務(wù)院政策文件中，沒有專門針對(duì)公共資源交易監(jiān)管的法規(guī)政策，只是在《中央懲防體系》和廉政工作會(huì)議中提到深化公共資源交易市場(chǎng)和監(jiān)督管理改革工作，唯一有法規(guī)支撐的是《招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施條例中》第四條中明確“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。以至于在實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源交易市場(chǎng)的綜合監(jiān)管存在一定的難度，同時(shí)各個(gè)地區(qū)由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)可以遵從，存在多個(gè)部門“交叉管理、九龍治水”的局面，因此加快公共資源交易的監(jiān)管立法，規(guī)范該領(lǐng)域的監(jiān)管主體、職能、權(quán)力和責(zé)任至關(guān)重要。要建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源管理機(jī)制，完善公共資源交易法規(guī)制度，確保公共資源交易有法可依，在加快法律政策出臺(tái)的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際，明確公共資源交易實(shí)施細(xì)節(jié)和交易流程。

（二）公共資源交易綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能地位尷尬

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然成立了“昆明市公共資源交易監(jiān)督管理委員會(huì)及昆明市公共資源交易監(jiān)督管理委員會(huì)辦公室”，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市公共資源交易的管理權(quán)限，但是目前各行業(yè)的監(jiān)管部門也參與進(jìn)來，因此“多頭監(jiān)管”的局面不可避免，加之目前公共資源交易領(lǐng)域缺乏有關(guān)的制度設(shè)計(jì)，綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能通過地方政府規(guī)范性文件作為支撐，存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

昆明市監(jiān)管辦處在發(fā)展和統(tǒng)籌階段，在人員編制和配置上存在不足，因此需要加快人員的編制，優(yōu)化監(jiān)管辦的人力資源配置。具體而言，應(yīng)遵循定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制原則，推進(jìn)監(jiān)管辦組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。此外，加快公共資源交易監(jiān)管體制的頂層設(shè)計(jì)，也能從一定程度上解決人員編制受限的困境。

（三）現(xiàn)行信用共享機(jī)制有待完善

通過對(duì)信用評(píng)級(jí)指標(biāo)要素的研究綜述發(fā)現(xiàn)，目前國際公認(rèn)的反應(yīng)企業(yè)信用要素主要有5C因素（品德、經(jīng)營能力、資本、資產(chǎn)抵押、經(jīng)濟(jì)環(huán)境）、5P因素（個(gè)人因素、資金用途、還款來源、債權(quán)保障、還款期限、擔(dān)保物及如何還款）和4F因素（組織、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、管理）。政府機(jī)構(gòu)較多運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的方法來進(jìn)行綜合評(píng)估，以規(guī)避單一評(píng)價(jià)方法帶來的缺陷。

陜西省從企業(yè)的三個(gè)維度對(duì)整體信用狀況進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)，在各維度下均設(shè)置了具體評(píng)價(jià)指標(biāo)及主要考評(píng)內(nèi)容?；拘庞盟刭|(zhì)（基礎(chǔ)信用度評(píng)價(jià)）占30%，信用保障能力（商務(wù)信用度評(píng)價(jià)）及信用行為記錄（社會(huì)信用度評(píng)價(jià)）各占35%，各具體評(píng)價(jià)指標(biāo)按照重要性占有不同的權(quán)重，符合規(guī)定的特殊事項(xiàng)進(jìn)行加減分調(diào)整，在指標(biāo)級(jí)別的設(shè)置上，按照分值共設(shè)定A、AA、AAA、B、BB、BBB、C、CC、CCC九級(jí)指標(biāo)。

結(jié)合昆明市公共資源交易中心的現(xiàn)狀來看，目前該中心還未建立對(duì)供應(yīng)商企業(yè)的信用評(píng)級(jí)體系，對(duì)于采用何種指標(biāo)進(jìn)行考核，還有待探討，當(dāng)然這其中又會(huì)涉及到數(shù)據(jù)收集和多方利益。

2012年印發(fā)了“昆明市公共資源交易當(dāng)事人不良行為管理辦法（試行）”，以促進(jìn)信用體系建設(shè)和加強(qiáng)對(duì)公共資源交易活動(dòng)的管理。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)該管理辦法在實(shí)施過程中遭遇了一些困境，通過該辦法給予某些企業(yè)不良行為記錄期限6個(gè)月到24個(gè)月，亦或是列入“黑名單”，但是當(dāng)個(gè)別企業(yè)受到不良行為記錄時(shí)，會(huì)通過訴訟程序企圖撤銷監(jiān)管辦對(duì)其的記錄，實(shí)踐也表明一旦企業(yè)上訴，監(jiān)管辦通常會(huì)敗訴，其主要原因是“不良行為記錄辦法”不具有法律執(zhí)行力，從而供應(yīng)商企業(yè)可以通過司法程序減少其損失同時(shí)也躲避了監(jiān)管辦的規(guī)制，因此需加快公共資源交易的市場(chǎng)體系和監(jiān)管體制的立法進(jìn)程。

但是黑名單制度限制手段比較單一，僅通過技術(shù)手段電子化設(shè)置限制。目前黑名單企業(yè)的信息來源包括在“行政處罰、法院判決、行政檔案”等中，不履行有關(guān)義務(wù)或違反有關(guān)的規(guī)章制度，因此諸如行政、司法部門將此類供應(yīng)商企業(yè)名單反饋到公共資源交易中心監(jiān)管辦，試圖通過其失信懲罰機(jī)制和黑名單，從源頭上使失信企業(yè)淘汰出招投標(biāo)市場(chǎng)。但黑名單實(shí)質(zhì)上屬于一種資格審查，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致，并未實(shí)現(xiàn)信用共享。

（四）信息的孤立性和局域性

目前昆明和深圳已率先成為全國公共資源電子化交易創(chuàng)新試點(diǎn)城市，同時(shí)昆明市公共資源交易中心于2014年3月建成覆蓋市縣兩級(jí)的電子化交易系統(tǒng)，市縣兩級(jí)各類公共資源交易統(tǒng)一在昆明市公共資源交易網(wǎng)上完成公共服務(wù)；同時(shí)該中心于2015年9月實(shí)現(xiàn)了與國家公共服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通，并成功實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)推送共享，在縱向上實(shí)現(xiàn)了交易信息的共建共享。與此同時(shí)，昆明市公共資源交易中心也會(huì)與深圳市公共資源交易中心進(jìn)行電子化交易創(chuàng)新的互接，在橫向上實(shí)現(xiàn)交易信息的共建共享。

盡管有了上述基礎(chǔ)性的工作，但由于各地的制度、規(guī)則不統(tǒng)一，國家層面還沒有一個(gè)平臺(tái)收集、整合各地交易信息，實(shí)現(xiàn)資源的共享，現(xiàn)實(shí)中各地建立的電子化交易系統(tǒng)還只是一個(gè)局域網(wǎng)絡(luò)，信息無法覆蓋到全國范圍內(nèi)。目前昆明市所轄各區(qū)縣以及開發(fā)區(qū)都在使用昆明市公共資源交易中心平臺(tái)，昆明市與各區(qū)縣的關(guān)系僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但市縣之間通過專線聯(lián)系（類似于局域網(wǎng)），信息共享到省。此外是企業(yè)不愿公開信息，對(duì)于一些涉及企業(yè)運(yùn)作的機(jī)密信息企業(yè)不愿公開。因此實(shí)踐上呼喚國家層面上電子化交易平臺(tái)的快速建立，實(shí)現(xiàn)縱向、橫向的數(shù)據(jù)交換，擺脫信息的孤立性和局域性的困境。要建立全國統(tǒng)一的信用評(píng)級(jí)體系，實(shí)現(xiàn)各省間、各省內(nèi)州市間系統(tǒng)的互聯(lián)互通。

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