土地督察制度對(duì)土地合理利用的效果分析

史德通 許磊

摘 要：近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸向城市轉(zhuǎn)移，這些問(wèn)題加劇了土地利用的壓力，使得土地違法已然成為土地利用和管理中不可忽視的一個(gè)問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，我國(guó)已采取了相關(guān)措施抑制這一問(wèn)題，但多年來(lái)土地違法行為仍然沒(méi)有得到明顯的遏制，在地方政府成為其主體之后，形勢(shì)則更為嚴(yán)峻。

關(guān)鍵詞：土地督察制度 土地合理利用

在土地違法尤其是地方政府成為土地違法主體之后，我國(guó)于2006年開(kāi)始實(shí)施國(guó)家土地督察制度，希望能遏制這種愈發(fā)嚴(yán)峻的勢(shì)頭?？傮w上來(lái)說(shuō)，我國(guó)土地督察制度基本上實(shí)現(xiàn)了組織目標(biāo)，不僅有效的保護(hù)了耕地；一定程度上也遏制了土地違法高發(fā)勢(shì)頭，規(guī)范了地方政府對(duì)土地行為的管理，使得組織內(nèi)部制度和工作機(jī)制得到不斷完善。但土地督察制度仍然存在一些固有的缺陷，比如說(shuō)：在運(yùn)行過(guò)程中仍面臨一些地方政府的阻力，土地督察效力也沒(méi)能夠得到最大的發(fā)揮。所以土地督察制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不僅需要不斷地強(qiáng)化法制建設(shè)和社會(huì)參與、完善糾錯(cuò)機(jī)制和業(yè)務(wù)規(guī)范，還需要著力推進(jìn)相關(guān)配套制度的改革和人才隊(duì)伍的建設(shè)，這樣才能不斷的凝聚督察合力、提升督察動(dòng)力、挖掘督察潛力和激發(fā)督察活力。

一、土地督察制度的基本內(nèi)容

督察一詞就字面上的意義解釋即是監(jiān)察與督促的意思。事實(shí)上，督察是一種政治機(jī)制，政治權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，確切地說(shuō)是一種政治權(quán)力運(yùn)行的控制機(jī)制。所謂土地監(jiān)察即是指土地監(jiān)督檢查，它是土地監(jiān)察主體下，以國(guó)家土地行政管理下以國(guó)家土地管理法律、法規(guī)、政策為依據(jù)，按照一定的程序和方式，依法對(duì)本行政區(qū)內(nèi)對(duì)一切機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位、個(gè)人遵守土地管理法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查啊，并對(duì)違法者實(shí)施法律制裁的行政執(zhí)法活動(dòng)。土地監(jiān)察工作是土地管理工作的一部分，在土地管理過(guò)程中具有重要的地位和作用。

二、土地督察制度的實(shí)施現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

近年來(lái)，在國(guó)家不斷加大土地管理力度、不斷出臺(tái)新土地政策的同時(shí)，土地利用過(guò)程中各主體為了自身利益或局部利益，導(dǎo)致了各種土地違法事件不斷涌現(xiàn)。當(dāng)前眾多的土地違法案件表明，我國(guó)土地管理制度仍然存在著許多的不足。土地執(zhí)法監(jiān)察目的沒(méi)有得到充分地實(shí)現(xiàn)，其嚴(yán)重性和危害性也已經(jīng)暴露無(wú)疑。為了解決這些問(wèn)題，我國(guó)的土地督察制度還有待進(jìn)一步完善，首先就要著眼于監(jiān)督效率的提高。而當(dāng)前土地督察的監(jiān)督效率主要就體現(xiàn)在監(jiān)督本身的效率，及對(duì)監(jiān)督客體行為監(jiān)督的效率兩個(gè)方面。針對(duì)這一問(wèn)題，土地督察作為行政監(jiān)督的一個(gè)組成部分，可以從其自身的投入及成效比來(lái)進(jìn)行衡量。換句話說(shuō)就是指國(guó)家對(duì)土地督察要投入了更大規(guī)模的人力、財(cái)力和物力。然而，就當(dāng)前的形勢(shì)來(lái)看，相對(duì)于土地監(jiān)管、整治地方政府違法用地行為等所面臨的巨大挑戰(zhàn)而言，國(guó)家土地督察制度的建立在根本上實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)且合理利用土地的目標(biāo)還有較大的距離。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)的土地督察制度得以建立并逐步完善，由于眾多原因，我國(guó)政府機(jī)關(guān)仍存在著機(jī)構(gòu)擴(kuò)張迅速、政府機(jī)構(gòu)人員過(guò)多、政府與企業(yè)難分、行政效率低下等問(wèn)題，從而給國(guó)家和人民利益造成沉重負(fù)擔(dān)，甚至阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。這些問(wèn)題反映到土地管理及土地利用方面，則存在土地政策及土地利用計(jì)劃在全國(guó)范圍內(nèi)得不到切實(shí)的貫徹實(shí)施，中央的用地指導(dǎo)方針在地方?jīng)]有得到正確的貫徹落實(shí)，土地監(jiān)督政出多元、監(jiān)督成效不明顯、監(jiān)督效率不高、地方政府違法用地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)近幾年來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)中央與省級(jí)政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制得到了精簡(jiǎn)，行政效率比過(guò)去有了一定提高，但國(guó)家土地督察制度的實(shí)施，卻事實(shí)上在國(guó)家土地管理體系內(nèi)增添了機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制，我國(guó)實(shí)行土地督察制度一年以來(lái)，雖在監(jiān)督地方政府土地管理及土地利用方面取得了一定成效，但這種機(jī)構(gòu)與人員編制的增加，是否能更有效監(jiān)督地方政府的土地管理及用地行為，是否能更高效地促使地方政府切實(shí)貫徹與實(shí)施中央土地政策、防止地方政府的違法用地行為，還有待進(jìn)一步的發(fā)展證明。

三、土地督察制度的必要性及前景展望

我國(guó)自改革開(kāi)放以后開(kāi)始逐漸走向快速工業(yè)化、城市化的道路，雖然基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，但人多地少的國(guó)情卻成為阻礙繼續(xù)發(fā)展的一塊絆腳石。使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)間的矛盾愈發(fā)突顯出來(lái)。對(duì)此，我國(guó)政府于1986 年成立國(guó)家土地管理局，頒布了《土地管理法》。我國(guó)新時(shí)期的土地管理事業(yè)由此走上成長(zhǎng)歷程。然而，我國(guó)土地管理事業(yè)仍是發(fā)展中所面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的變化，開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多、過(guò)熱，大量耕地被占用成為最為突出的一些違法行為。有的地方政府為了實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)指數(shù)的提高，甚至采取低價(jià)招商的方式，興辦各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，導(dǎo)致耕地被大量占用，大量土地限制閑置浪費(fèi)，引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾。對(duì)此黨中央國(guó)務(wù)院于 2003 年部署開(kāi)展了以清理開(kāi)發(fā)區(qū)為重點(diǎn)的土地市場(chǎng)治理整頓，將全國(guó) 6866 個(gè)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)核減了 70%；規(guī)劃面積也壓縮了近 70%，但并未從根本上改變地方政府“以土地?fù)Q GDP”的錯(cuò)誤經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針，而此次整頓也并沒(méi)能從根本上遏制亂占濫用土地的源頭，新的土地違法違規(guī)用地現(xiàn)象依然不斷出現(xiàn)。由此，根本上消除地方政府的違法違規(guī)用地行為，要求完善我國(guó)現(xiàn)行土地管理體系，建立不同于土地監(jiān)察的土地監(jiān)管體系，現(xiàn)實(shí)要求土地督察制度的建立。為使省級(jí)以下國(guó)土資源官員的相關(guān)工作擺脫地方政府的干預(yù)，獨(dú)立監(jiān)管土地使用，2004 年國(guó)土資源管理體制開(kāi)展了一場(chǎng)巨大的變革，即：實(shí)行省級(jí)以下國(guó)土資源主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部以上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)管理為主、地方協(xié)助管理的雙重管理體制的“垂直管理”。這實(shí)際上將地方各級(jí)政府的土地管理權(quán)收歸了省級(jí)人民政府。這種垂直管理為國(guó)家土地督察制度的建立創(chuàng)造了條件。與此同時(shí)，土地垂直管理也使得監(jiān)督成為必要。省級(jí)以下土地垂直管理只到省一級(jí)，而省級(jí)政府與中央之間的土地監(jiān)管狀況卻保持不變，這就使得省級(jí)土地管理權(quán)缺乏制約，省級(jí)人民政府的用地行為缺乏必要的監(jiān)督。不受約束的權(quán)力是容易產(chǎn)生問(wèn)題的，反映到現(xiàn)實(shí)中來(lái)就是地方政府違法違規(guī)用地行為的大量出現(xiàn)。因此有必要建立相關(guān)制度，約束省級(jí)政府土地管理權(quán)的行使。土地督察制度也就應(yīng)運(yùn)而生了。土地督察制度的建立與實(shí)施，有效地填補(bǔ)了中央對(duì)省級(jí)地方政府土地管理及土地利用行為的監(jiān)督空白，對(duì)地方政府相關(guān)土地部門(mén)合法用地、合理用地、有效管理等能起到積極的監(jiān)督和促進(jìn)作用。

總而言之，我國(guó)土地督察制度的實(shí)施時(shí)間比較短，能從國(guó)外吸取的經(jīng)驗(yàn)又不夠多，所以目前土地督察制度暴露出的許多問(wèn)題也是在所難免的。可以說(shuō)，中國(guó)的土地督察制度發(fā)展仍舊處于摸石頭過(guò)河的階段，很多制度都不夠成熟。盡管如此，我國(guó)的土地督察制度仍舊有很大的發(fā)展前景，土地督察制度的實(shí)施對(duì)土地監(jiān)察體制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。土地督察制度的實(shí)施是對(duì)我國(guó)土地管理制度的創(chuàng)新和探索，與此同時(shí)，土地督察隊(duì)伍的建設(shè)也是十分重要的。具有中國(guó)特色的國(guó)家土地督察制度必定能夠充分地顯示其威力。在建立我國(guó)最嚴(yán)格的土地管理制度，促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約使用，合理利用土地資源中建立永不磨滅的功勛。

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