如何加強(qiáng)地方債的有效監(jiān)管

劉璐

摘 要：在地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，為了更好滿足地方城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，當(dāng)出現(xiàn)現(xiàn)有資金無法滿足發(fā)現(xiàn)的需求情況時(shí)，便出現(xiàn)了地方債務(wù)。良性地方債務(wù)能夠幫助地方政府部門更好地履行自身的職責(zé)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。但是在地方債不斷發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)了很多問題，迫切需要加強(qiáng)對地方債的監(jiān)管。本文主要就當(dāng)前我國地方債務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀探討如何有效加強(qiáng)對地方債的監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù) 問題現(xiàn)狀 有效監(jiān)管

自2009年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，爭論多年的地方政府能否發(fā)行地方債的問題開始做出嘗試，國家允許發(fā)行地方債，并發(fā)展成應(yīng)對嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，拉動內(nèi)需，緩解地方政府財(cái)政危機(jī)的一項(xiàng)有效措施。當(dāng)前我國地方政務(wù)債務(wù)需求不斷擴(kuò)大，雖然在最近幾年的發(fā)展過程中，地方債務(wù)的發(fā)行與監(jiān)管機(jī)制不斷得到完善，但是依然跟不上需求的腳步，加上區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、現(xiàn)有的財(cái)政機(jī)制的漏洞、相關(guān)法律法規(guī)的不健全等因素的作何作用，我國地方債務(wù)存在相當(dāng)多的問題，甚至有不少政府已經(jīng)“資不抵債”，處于破產(chǎn)的邊緣地帶，需要引起重視。另外地方政府債務(wù)規(guī)模的激增所帶來的是巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這不僅會影響政府的公信力，還會影響到我國經(jīng)濟(jì)的政常運(yùn)行與發(fā)展。因此，有必要控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理是很有必要的，做好地方債的有效監(jiān)管。

一、當(dāng)前我國地方政府債務(wù)監(jiān)管問題分析

雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的驅(qū)使下，我國開放了地方債的發(fā)行，但是依然處于謹(jǐn)小慎微的狀態(tài)，很多地方政府礙于相關(guān)法律規(guī)定的原因不敢公開發(fā)行地方債券，但是地方債務(wù)問題一直很突出，更多的是以隱性形式存在，加上對地方債務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，人大、公眾等對政府的行為監(jiān)管難以有效開展以及我國的金融、信用市場發(fā)展尚未完善，在地方債務(wù)監(jiān)管上存在著相當(dāng)多的問題。

1.事前監(jiān)督不到位。根據(jù)我國《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，地方政府在進(jìn)行舉債時(shí)并不需要經(jīng)過財(cái)政部門的審核，也沒有接受地方人大的監(jiān)督，缺乏統(tǒng)一有效地管理，這使得地方政府在進(jìn)行舉債時(shí)考慮的主要是怎樣才能更快速的募集到資金，而對自身現(xiàn)有的財(cái)政承受能力以及債務(wù)償還能力沒有進(jìn)行有效的核算，出現(xiàn)大量不符合規(guī)矩的債務(wù)，加大了事中、 事后監(jiān)督。

2.對債務(wù)的監(jiān)督管理過于分散。雖然有地方財(cái)政部門專司地方政府債務(wù)管理，但是也僅僅局限于需要財(cái)政部門進(jìn)行直接償還的債務(wù)，地方政府的債務(wù)管理缺乏一個(gè)能統(tǒng)一對地方政府的債務(wù)進(jìn)行管理協(xié)調(diào)的部門，有效開展科學(xué)合理的債務(wù)管理，減少債務(wù)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)問題。

3.對地方債務(wù)缺乏科學(xué)有效的數(shù)字統(tǒng)計(jì)。因?yàn)楹芏嗟胤秸畟鶆?wù)是隱性存在的，使得雖然社會各界都意識到了地方政府背負(fù)著巨額債務(wù)的現(xiàn)實(shí)，但是卻無法進(jìn)行有效統(tǒng)計(jì)，確認(rèn)最終的債務(wù)規(guī)模，這是過去我國對地方債務(wù)監(jiān)管缺失造成的后果，也是以后再開展地方債務(wù)監(jiān)管過程中存在的一個(gè)重大問題。

4.監(jiān)督管理手段單一，后繼無力。當(dāng)前我國對地方債務(wù)的監(jiān)管主要采取的依然是傳統(tǒng)的行政手段，即使有嘗試通過立法等進(jìn)行管理，但是相關(guān)的法律法規(guī)都是有地方政府制定的，法規(guī)的法律效力以及執(zhí)行力很難得到保障，使得監(jiān)管出現(xiàn)后繼無力的現(xiàn)象。

二、有效加強(qiáng)地方債監(jiān)管的措施

1.做好事前監(jiān)管。

1.1理清地方債務(wù)，摸清歷史舊賬。地方政府在進(jìn)行舉債之前，需要對自身在過去業(yè)已形成的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行清算，分類整理，清理壞賬。

1.2制定地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，完善風(fēng)險(xiǎn)評估體系。在舉債之前政府除了需要將過去所背負(fù)的債務(wù)進(jìn)行整理歸檔，還需要對政府預(yù)算內(nèi)外所有可能的收入進(jìn)行整理，對自身債務(wù)償還能力進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)估。同時(shí)根據(jù)國內(nèi)外相關(guān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測評系統(tǒng)建立自己的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警機(jī)制。

2.加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)管。

2.1地方人大履行好自身的職責(zé)， 加強(qiáng)對政府債務(wù)的審核。人民代表大會對政府具有監(jiān)督作用，各地方地方人大需要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀以及地方財(cái)政實(shí)情，財(cái)政狀況及其發(fā)展，對地方政府指定的地方舉債計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督審核，對地方政府的年度財(cái)政預(yù)算方案進(jìn)行審議，從源頭上把控政府資金使用情況，確保地方政府在舉債的時(shí)機(jī)、規(guī)模等保持在良性的水平線上，避免舉債規(guī)模超出地方政府自身的承受范圍和償還能力，有效預(yù)防舉債風(fēng)險(xiǎn)。

2.2充分發(fā)揮社會公眾對政府的監(jiān)督作用。社會公眾通過開展社會監(jiān)督參政議政，這是一種直接民主形式，現(xiàn)階段社會監(jiān)督途徑主要指社會輿論監(jiān)督，它包括新聞媒體監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。地方政府遇到需要進(jìn)行資金籌措的時(shí)候，需要及時(shí)主動將政府的舉債計(jì)劃以及債務(wù)資金的使用計(jì)劃面向社會進(jìn)行公布，對于重大的資金投資項(xiàng)目在進(jìn)行政府自身審議時(shí)候需要面對社會進(jìn)行公示，征求社會公眾的意見之后進(jìn)行修改，再度開展二議并接受地方人大的審核，讓社會公眾真正實(shí)現(xiàn)參政議政，從而實(shí)現(xiàn)社會對地方政府性債務(wù)的監(jiān)督。

3.加快地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理的步伐。為了更好地對政府背負(fù)的債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測評與防范，需要對地方政府的債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，更好地從整體上對債務(wù)情況以及資金使用詳情、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度等進(jìn)行把握，可以嘗試通過由財(cái)政部門開設(shè)預(yù)算外專戶的形式進(jìn)行統(tǒng)一管理，定期將政府的資金使用計(jì)劃、舉債計(jì)劃、償債計(jì)劃等向政府進(jìn)行上報(bào)，由政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。為了更好地進(jìn)行資金調(diào)度，提升資金的使用效率，可以通過財(cái)政審核在項(xiàng)目、公司之間進(jìn)行借款，實(shí)現(xiàn)資金的統(tǒng)籌規(guī)劃。

4.加強(qiáng)對地方債債務(wù)資金的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度。一是推動地方債早期風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)工作。可考慮籌劃建立地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)，積極運(yùn)用規(guī)范的統(tǒng)計(jì)方法和指標(biāo)體系，加強(qiáng)對地方債債務(wù)資金管理運(yùn)用的早期風(fēng)險(xiǎn)識別和預(yù)警，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測手段。二是將地方債納入金融市場監(jiān)測體系統(tǒng)籌管理?？煽紤]通過強(qiáng)化地方債債務(wù)資金運(yùn)用管理的信息收集、健全統(tǒng)計(jì)分析機(jī)制，以及建立發(fā)債人定期報(bào)告制度等手段。落實(shí)有關(guān)地方債資金使用方向、用量分配、周轉(zhuǎn)時(shí)間等要素的監(jiān)控舉措，并在此基礎(chǔ)上，對預(yù)期的建約風(fēng)險(xiǎn)做出合理評估與科學(xué)計(jì)量。三積極開展地方債發(fā)行管理的窗口指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)提示工作?？煽紤]通過召開季度形勢分析會、專題風(fēng)險(xiǎn)分析會、印發(fā)《地方債風(fēng)險(xiǎn)提示》手冊，以及組織監(jiān)管談話等方式，善意發(fā)布地方債投資風(fēng)險(xiǎn)，提示相關(guān)投資者在正確判斷形勢的基礎(chǔ)上，及時(shí)采取有效措施調(diào)整投資策略。

5.加快地方債相關(guān)立法工作的進(jìn)展。國家立法機(jī)關(guān)需要針對地方債務(wù)開展相關(guān)立法工作，修改和制定相關(guān)法律法規(guī)，為地方發(fā)債提供法律保障的同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)對其監(jiān)管提供法律依據(jù)。比如可以頒布《地方公債法》，對地方政府舉債的主體資格、基本門檻標(biāo)準(zhǔn) 償債能力、信用評級、財(cái)政狀況等 、報(bào)批程序 、資金用途、發(fā)行規(guī)模、上市流通等用法律的形式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，還可以考慮頒布《地方政府破產(chǎn)法》，在法律上明確地方政府在進(jìn)行舉債超出自身承受能力時(shí)，需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府背負(fù)著巨額的債務(wù)，積極有效的開展地方債監(jiān)管，是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，更是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的迫切需求。根據(jù)我國地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀來看，當(dāng)前建立健全地方政府債務(wù)監(jiān)督體制已顯得相當(dāng)緊迫，這一體制必須綜合考慮我國各地方經(jīng)濟(jì)、文化等實(shí)際發(fā)展情況， 需要國家、民眾、企業(yè)、社會等各方力量的相互配合，對于我國來說 ， 地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制將是一個(gè)長期、艱巨、循序漸進(jìn)的過程。還需要一個(gè)漫長的過程，但依然有很長的路要走 ，全面系統(tǒng)的建立有效的地方政府債務(wù)監(jiān)督體制，制定相關(guān)的法律監(jiān)管系統(tǒng)，充分發(fā)揮地方人民代表大會以及社會公眾對政府的監(jiān)督作用非常有必要。

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