多管齊下保護(hù)農(nóng)民工土地承包權(quán)益

孫芳 唐勇

承包土地，是農(nóng)民獲取生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源的重要渠道，同時(shí)它也是農(nóng)民賴以生存的生活資源和生活屏障。伴隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也獲得了一定程度的發(fā)展，與此同時(shí)農(nóng)村中的一些隱藏的矛盾也開(kāi)始逐漸浮出水平，其中農(nóng)民工的土地承包權(quán)益保護(hù)問(wèn)題更是在眾多矛盾中“脫穎而出”，成為了阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸。當(dāng)前環(huán)境背景下，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，越來(lái)越多的農(nóng)民涌入城市，農(nóng)村勞動(dòng)力大批量向城市轉(zhuǎn)移。他們當(dāng)中有人在城市長(zhǎng)期就業(yè)，甚至還存在部分人員告別農(nóng)村、走進(jìn)城市，舉家外遷到城市居住，一些村組便開(kāi)始出現(xiàn)了以農(nóng)民工進(jìn)城打工為由收回他們所承包的土地的現(xiàn)象。但是在另一角度來(lái)看，現(xiàn)階段城市資源緊缺，城市所擁有的客觀條件并不能完善滿足農(nóng)村所轉(zhuǎn)移來(lái)的勞動(dòng)力生活和就業(yè)需求，再加上很多農(nóng)民工自身也沒(méi)有做好融入城市的準(zhǔn)備。在此情況下，農(nóng)民工成為了一個(gè)“邊緣”群體，他們?cè)谵r(nóng)村里被當(dāng)成“城里人”，在城市里卻仍舊是“農(nóng)村人”的身份，他們只能流動(dòng)于城市和農(nóng)村之間。倘若無(wú)法對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行解決，那么不僅會(huì)影響到農(nóng)民工群體的內(nèi)部穩(wěn)定性，還會(huì)進(jìn)一步影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地承包中存在的糾紛

一是由外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)要地引發(fā)的糾紛。在二輪承包期間，一大批的農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城市，這批涌向城市的農(nóng)民工許下口頭承諾不承包土地，為了不浪費(fèi)土地資源和讓土地稅費(fèi)落空，一些村組就把原本應(yīng)由外出務(wù)工人員承包的土地重新發(fā)包給其他農(nóng)戶耕種。伴隨著稅費(fèi)改革相關(guān)政策條例的頒布，農(nóng)民所承擔(dān)的稅費(fèi)大幅度下降，特別是近幾年所出臺(tái)的惠農(nóng)政策，農(nóng)民可以在種田中獲取更多的效益，一些常年在外打工的農(nóng)民看到“好處”，紛紛脫離城市回鄉(xiāng)耕種，而那些曾許下口頭承諾不承包土地的農(nóng)民，也找到村組要回耕地，甚至還一度出現(xiàn)要不到地就上訪的現(xiàn)象。二是由于二輪承包政策落實(shí)不到位引發(fā)的糾紛。在二輪承包期間，農(nóng)民都需要承擔(dān)自己所承包土地的稅費(fèi)，農(nóng)民所承擔(dān)的責(zé)任重，而且農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，種田效益也不高，這嚴(yán)重打擊到廣大農(nóng)民的種田積極性，再加上村組干部責(zé)任意識(shí)薄弱，在操作承包政策時(shí)不規(guī)范，承包政策落實(shí)不到位，導(dǎo)致部分農(nóng)戶沒(méi)有收到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，引發(fā)了部分土地權(quán)屬不明的問(wèn)題。隨著一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，種田效益日益增加，這讓廣大農(nóng)民看到了希望，大大提高了農(nóng)民群眾的種田積極性，農(nóng)民群體中甚至還一度掀起了“要地”熱潮，原來(lái)被農(nóng)民棄之如履的土地變得炙手可熱，這就使得原來(lái)就權(quán)屬不明的土地更加混亂。農(nóng)民群體中存在“有地?zé)o證”、“有證無(wú)地”、“一地多證”、“無(wú)憑無(wú)據(jù)”等現(xiàn)象，土地權(quán)屬關(guān)系變得更加糊涂。三是由于土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致的糾紛。伴隨著“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的頒布，農(nóng)村土地承包的價(jià)格變得越來(lái)越高，隨之由手續(xù)不完備、行為不規(guī)范等問(wèn)題而引發(fā)的土地糾紛現(xiàn)象也日益凸顯。總的來(lái)說(shuō)，存在以下幾種糾紛類型：①轉(zhuǎn)包型糾紛。這種類型的糾紛所占據(jù)的比例高達(dá)50%以上。主要是由于在進(jìn)行土地稅費(fèi)改革之前，尤其是在二輪承包期間，一些農(nóng)民進(jìn)城打工，他們把土地轉(zhuǎn)包給了其他的農(nóng)戶，當(dāng)然土地稅費(fèi)也相應(yīng)地落實(shí)到承辦土地的農(nóng)戶身上。當(dāng)前土地稅費(fèi)已經(jīng)全面減免，種地也相應(yīng)地可以獲得國(guó)家的“兩補(bǔ)”資金，原來(lái)的土地承包農(nóng)戶紛紛要求被轉(zhuǎn)讓用戶退還屬于他們的承包地，而被轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶又不愿意退還，隨之便引發(fā)了糾紛。②代耕種型糾紛。在二輪承包期間，種地效益低下，不少農(nóng)民都丟棄農(nóng)田，外出務(wù)工經(jīng)商，卻又不承擔(dān)土地稅費(fèi)。村組的干部為了不造成土地資源浪費(fèi)、不使土地稅費(fèi)落空，就讓其他的一些農(nóng)戶代為耕種，并由這些代耕種農(nóng)戶承擔(dān)相應(yīng)的土地稅費(fèi)義務(wù)。在進(jìn)行土地稅費(fèi)改革時(shí)，這些耕地也被納入了代耕種農(nóng)戶的計(jì)稅面積?，F(xiàn)今那些丟棄農(nóng)田的原承包戶回來(lái)向代耕種農(nóng)戶和村組索回自己的承包地，由此而引發(fā)了土地糾紛。③土地流轉(zhuǎn)合同型糾紛。就當(dāng)前情況進(jìn)行分析，農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)基本屬于自發(fā)性，而土地在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)多數(shù)都是口頭協(xié)議，沒(méi)有文件明確列明雙方的權(quán)利和義務(wù)，由此而引發(fā)了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)尾欠等問(wèn)題。在加上，農(nóng)戶間所簽訂的土地租賃合同，絕大多數(shù)都是由農(nóng)戶自己草擬，存在內(nèi)容格式不規(guī)范、所明確的內(nèi)容不完善、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等等問(wèn)題。這種簡(jiǎn)單的書(shū)面合同和口頭協(xié)議，無(wú)法有效保護(hù)農(nóng)民的切身利益，存在嚴(yán)重的糾紛隱患。

二、解決糾紛的可行性途徑

一是協(xié)調(diào)處理。對(duì)于參加過(guò)二輪承包，外出務(wù)工返鄉(xiāng)要地的農(nóng)戶，我們可以采用調(diào)劑的方法進(jìn)行解決，即是從機(jī)動(dòng)地中調(diào)劑部分土地供他們承包；而對(duì)于那些并沒(méi)有參加過(guò)承包，且外出務(wù)工現(xiàn)返鄉(xiāng)要低的農(nóng)戶，我們要具體情況具體分析，根據(jù)農(nóng)戶自身的實(shí)際，統(tǒng)籌兼顧、綜合考慮；對(duì)承包大戶和原承包農(nóng)戶之間的糾紛，則可以和雙發(fā)進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成一個(gè)可行性的協(xié)議方案；由企業(yè)租賃土地而引發(fā)的土地矛盾，則可以采用經(jīng)濟(jì)賠償?shù)姆椒?。二是司法調(diào)解。司法調(diào)解主要是針對(duì)那些持有《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》或土地承包合同的農(nóng)戶，倘若經(jīng)過(guò)雙方的協(xié)商、調(diào)解仍舊無(wú)法得到有效解決，則可以向當(dāng)?shù)氐乃痉ú块T提出起訴，通過(guò)法律途徑要回失去的耕地。

三、多管齊下，切實(shí)保障農(nóng)民工土地承包權(quán)益

一要全面摸清農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀，開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，進(jìn)一步明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。要想維護(hù)農(nóng)村內(nèi)部穩(wěn)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，就必須要建立一個(gè)穩(wěn)固的土地承包關(guān)系。為此，必須要加大對(duì)土地承包關(guān)系的重視力度，對(duì)一些混亂的承包關(guān)系進(jìn)行全面清查、理順。在此過(guò)程中，有關(guān)職能部門應(yīng)結(jié)合農(nóng)村的土地承包實(shí)際，結(jié)合當(dāng)前正在深入推行的農(nóng)村土地明確工作，對(duì)土地承包時(shí)沒(méi)有落實(shí)到位的問(wèn)題進(jìn)行摸底排查，并對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分類處理，以出臺(tái)針對(duì)性的政策條例，對(duì)土地的權(quán)屬和承包對(duì)象進(jìn)行明確規(guī)定，并下發(fā)新的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，逐步建立規(guī)范性的土地承包關(guān)系。二要多渠道、多途徑轉(zhuǎn)移農(nóng)民，真正變“農(nóng)民”為“市民”，緩解人地矛盾，減輕土地壓力。歸根究底，土地糾紛的發(fā)生主要還是由于土地?zé)o法滿足農(nóng)戶的耕種需要，即人多地少。為此，我們必須要著力于減少農(nóng)村土地的人口承載力，緩解土地壓力，才能長(zhǎng)遠(yuǎn)解決土地糾紛。一方面，應(yīng)加大惠民政策的扶持力度，通過(guò)政策的鼓勵(lì)、扶持，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以進(jìn)一步加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力。另一方面，根據(jù)農(nóng)村實(shí)際，擬定出臺(tái)新的政策條例，降低農(nóng)民工的準(zhǔn)入門檻，清理對(duì)農(nóng)民工的各種不合理對(duì)待，實(shí)行就業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)、同工同酬、同等待遇，提高農(nóng)民工的就業(yè)積極性，使農(nóng)民轉(zhuǎn)得出，留得住，能致富，真正變農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民，不再倒灌回流，從而達(dá)到推動(dòng)城鄉(xiāng)化進(jìn)程發(fā)展，緩解土地壓力的目的。三要因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)依法、有序、合理、有償流轉(zhuǎn)，從源頭上避免新的土地糾紛。伴隨著一大批農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題也愈發(fā)普遍。然而由于土地在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中缺乏一套規(guī)范化的程序作為依據(jù)，往往會(huì)引發(fā)新的土地糾紛。針對(duì)這種情況，應(yīng)要制定針對(duì)性的、規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)政策條例，才能讓農(nóng)戶在有法可依的前提基礎(chǔ)上，采取租賃、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等形式進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。其次，還要從土地流轉(zhuǎn)程序、土地合同文件等方面予以規(guī)范，杜絕一切違背農(nóng)戶意愿、強(qiáng)迫進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生。此外，還要做好土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同的歸檔工作，以備日后查用。四要嚴(yán)格落實(shí)村民自治，加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，增強(qiáng)基層調(diào)解、調(diào)處糾紛的能力。農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，對(duì)于由土地而引發(fā)的糾紛問(wèn)題，農(nóng)民自己最有發(fā)言權(quán)。村組按照按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，遵循絕大多數(shù)農(nóng)民意愿，在國(guó)家法律許可的范疇內(nèi)，對(duì)土地進(jìn)行適宜調(diào)整。根據(jù)多年的實(shí)踐來(lái)看，一大部分的村組在進(jìn)行土地糾紛調(diào)解時(shí)，都能得到絕大多數(shù)農(nóng)民群眾的支持，并取得了較好的效果。為此，我們應(yīng)把村民自治工作落實(shí)到實(shí)處，鼓勵(lì)村組在法律許可范疇內(nèi)，在征得絕大多數(shù)農(nóng)民群眾支持的基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地糾紛的自我調(diào)解和處理。此外，還要重視人員素質(zhì)建設(shè)，增強(qiáng)基層組織隊(duì)伍的綜合素質(zhì)能力、戰(zhàn)斗力，切實(shí)做好土地糾紛調(diào)解工作。五要建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂?！翱康爻缘亍?，是我國(guó)農(nóng)村一直以來(lái)的生活謀生方式，當(dāng)前的一部分農(nóng)民更是把土地當(dāng)做是他們養(yǎng)老、防老最主要的依托，即使他們自身喪失了勞動(dòng)能力或者有其他的就業(yè)途徑，他們也不愿意放棄屬于他們自己的土地承包權(quán)。因此，必須要建立一個(gè)健全的、完善的農(nóng)村醫(yī)療保障體系、農(nóng)民最低生活保障體系等，解除農(nóng)民的后顧之憂，從而減少土地糾紛的發(fā)生。

作者簡(jiǎn)介：孫芳（1975—），女，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人，1997年11月參加工作，2010年12月畢業(yè)于大連理工學(xué)院，大專學(xué)歷，農(nóng)經(jīng)師中級(jí)職稱，現(xiàn)在南洋鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)服務(wù)中心工作；唐勇（1974—），男，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人，1996年9月參加工作，本科學(xué)歷，畢業(yè)于揚(yáng)州大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理系，農(nóng)經(jīng)師中級(jí)職稱，現(xiàn)任南洋鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)服務(wù)中心主任。