論我國行政征用補(bǔ)償救濟(jì)的司法途徑

陳紅

摘 要：行政征用作為一種具體行政行為，要求個人利益在公共利益面前作出適度讓步，但這種讓步不是無償?shù)模駝t會造成行政權(quán)對個人利益的無限度侵害。行政征用補(bǔ)償制度實(shí)際上就是在“公益”和“私益”之間構(gòu)建一種平衡，既保障國家行政權(quán)的順利行使，又同時兼顧公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。就當(dāng)今我國行政征用補(bǔ)償制度所體現(xiàn)的問題來看，要協(xié)調(diào)好行政征用補(bǔ)償過程中的矛盾，保障公民的權(quán)利不受不正當(dāng)侵害，需要從立法理念、法律體制、行政、執(zhí)法手段等多方面下功夫，本文從征用補(bǔ)償救濟(jì)的司法途徑進(jìn)行探討，如何能更好的借助司法手段實(shí)現(xiàn)“公益”和“私益”的平衡。

關(guān)鍵詞：行政征用補(bǔ)償 救濟(jì)

救濟(jì)是被征用方認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的侵害，為維護(hù)自己的權(quán)益依法所采取的手段和途徑。在現(xiàn)有我國行政征用補(bǔ)償制度中，存在補(bǔ)償救濟(jì)方式的缺失即司法途徑難以實(shí)現(xiàn)。僅從我國現(xiàn)有的法律法規(guī)等規(guī)范性文件的規(guī)定來看，被征用相對方的救濟(jì)途徑看似是非常完善的，包括行政手段和司法手段，可以裁決、復(fù)議、訴訟，但實(shí)際卻不盡然如此。以土地征用補(bǔ)償為例，《土地管理法》經(jīng)過多次修改，但對有關(guān)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、安置方案等的爭議只規(guī)定了可以采取政府協(xié)調(diào)和政府裁決的方式解決，對是否可以采取司法途徑進(jìn)行救濟(jì)未予說明，這就導(dǎo)致兩方面的問題：首先，根據(jù)程序正義原則，“一個人不能在自己的案件中做法官”，政府既是征用的決定者，又是征用補(bǔ)償爭議的裁決者，裁決的公正性能否得到保障？其次，盡管《行政訴訟法》第十一條對行政訴訟受案范圍作出規(guī)定，但對于是否可以援引兜底條款第8款 “認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”提起行政訴訟存在爭議，實(shí)踐操作中，征用相對方因征用補(bǔ)償爭議起訴至法院，法院一般不予受理，被征用相對方處于投訴無門的尷尬境地。

近年來，我國關(guān)于行政征用補(bǔ)償爭議不斷增多且矛盾日趨尖銳，盡管從法律規(guī)范的層面來看，《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等都對行政征用補(bǔ)償爭議的救濟(jì)做了相應(yīng)規(guī)定，但從實(shí)踐操作過程中來看，征地補(bǔ)償?shù)木葷?jì)方式的有效性卻是大打折扣，真正可以通過裁決、行政復(fù)議、訴訟方式解決的案件可謂是少之又少，征用信訪事件頻發(fā)也從間接性的證明了我國目前行政征用補(bǔ)償救濟(jì)制度在解決行政征用補(bǔ)償爭議方面的功能發(fā)揮存在嚴(yán)重缺失。

完善征用補(bǔ)償救濟(jì)制度一方面需要從認(rèn)識上厘清征用補(bǔ)償不同階段糾紛的性質(zhì)及法律關(guān)系，第二方面要找出規(guī)范適用層面為何會存在缺失的原因，即征用補(bǔ)償救濟(jì)途徑的設(shè)計(jì)本身是否存在問題。以土地征用為例，行政征用補(bǔ)償爭議主要產(chǎn)生于兩個階段：在批準(zhǔn)補(bǔ)償、安置方案階段，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對市、縣人民政府批準(zhǔn)的補(bǔ)償、安置方案中關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額存有不同意見；在實(shí)施補(bǔ)償、安置方案階段，因補(bǔ)償費(fèi)的分配及具體發(fā)放等產(chǎn)生爭議。前一階段爭議的解決，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了政府協(xié)調(diào)和政府裁決制度，但對政府裁決的程序沒有作出相應(yīng)的規(guī)定，實(shí)踐中有的省份依國土資源部的要求制定了《征地補(bǔ)償安置爭議裁決辦法》，而有的省份至今沒有出臺相關(guān)規(guī)定，因程序性規(guī)范的缺失，政府裁決在實(shí)踐中難以操作。政府裁決制度何以處于此種尷尬境地呢？原因有以下幾方面：首先，批準(zhǔn)土地征用人民政府為裁決機(jī)關(guān)，即國務(wù)院和省級人民政府是我國關(guān)于集體土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的裁決機(jī)關(guān)，但具體由哪個部門進(jìn)行裁決，沒有規(guī)定，政府各部門之間容易相互推諉；其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是由法律或法規(guī)等規(guī)范性文件予以規(guī)定，其作為一種抽象性行政行為，并未納入我國司法審查的范圍，裁決機(jī)關(guān)無權(quán)對此作出裁決；再次，裁決程序需以縣級以上人民政府協(xié)調(diào)程序?yàn)橄龋h級以上人民政府若拒絕給當(dāng)事人出具協(xié)調(diào)不成的書面證明，裁決機(jī)關(guān)往往會以此為由拒絕申請人的裁決申請。即使當(dāng)事人再試圖通過訴訟的途徑予以救濟(jì)，法院又會以裁決機(jī)關(guān)沒有作出裁決而對此不予受理；第四、裁決申請人的范圍狹隘，《土地管理法實(shí)施條例》中對裁決申請人的范圍未做規(guī)定，但在有的省份的裁決辦法當(dāng)中將裁決申請人限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民個人無法采取裁決的途徑予以救濟(jì)。在征地補(bǔ)償、安置方案實(shí)施階段，該階段對補(bǔ)償費(fèi)用分配的爭議的解決途徑，最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條之規(guī)定明確了該爭議可以通過民事訴訟的途徑解決，但《征用土地公告辦法》第15條又為此設(shè)定了協(xié)調(diào)、裁決優(yōu)先的程序，裁決機(jī)關(guān)為市、縣人民政府的上一級人民政府。正是因?yàn)樵摋l的規(guī)定，將原本可以借助民事訴訟解決的補(bǔ)償實(shí)施爭議復(fù)雜化了，將原來的民事爭議轉(zhuǎn)化為行政爭議，導(dǎo)致法院審理時只能對具體行政行為的合法性即裁決機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)的裁決的合法性進(jìn)行審查，而判決結(jié)果一般都是作出維持原裁決的判決。

要充分發(fā)揮我國現(xiàn)有行政征用補(bǔ)償制度救濟(jì)途徑的應(yīng)有功能，需要法律規(guī)范層面的統(tǒng)一，具體救濟(jì)途徑的程序性規(guī)定進(jìn)一步明確。在政府協(xié)調(diào)和政府裁決階段，各省應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件，對協(xié)商、裁決工作具體由哪個部門依何種程序進(jìn)行，有何法律后果等作出明確規(guī)定，且在申請人方面，必須賦予被征地農(nóng)民個人以申請裁決權(quán)；在補(bǔ)償、安置方案的實(shí)施階段，被征用土地的農(nóng)民個人對補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放存在爭議的，以民事訴訟的方式對自己的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)更為合理。因?yàn)楸徽饔猛恋氐氖?、縣人民政府土地行政主管部門將補(bǔ)償費(fèi)用撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，然后由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放給被征地的農(nóng)民個人，三方在這個過程中體現(xiàn)的是民事上的代理與被代理關(guān)系、債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這一階段的爭議主要是作為債務(wù)方的政府工作部門或其代理人（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）沒有很好的履行自己的給付義務(wù)，作為債權(quán)人的被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人理所當(dāng)然的可以通過民事訴訟的方式對自己的權(quán)益予以救濟(jì)。而在城市房屋拆遷過程中這一點(diǎn)則更好理解，拆遷補(bǔ)償、安置協(xié)議是由拆遷人與被拆遷人，或拆遷人與被拆遷人、房屋承租人經(jīng)過協(xié)商訂立，拆遷補(bǔ)償、安置協(xié)議實(shí)為一份民事合同。依《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》，“拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”

權(quán)責(zé)統(tǒng)一，分工明確，政府作為公權(quán)力機(jī)關(guān)要保證征用補(bǔ)償過程中行政手段的暢通，而司法作為保護(hù)公民合法權(quán)益的最后一道屏障，法院在訴訟過程中必須堅(jiān)持中立原則，“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，保障司法救濟(jì)途徑的有效性。

參考文獻(xiàn)：

[1]【英】威廉·韋德.《行政法》[M].徐炳等譯.北京：中國大百科全書出版社，1997年.95.

[2]http：//www.66law.cn/channel/lawarticle/2006-11-16/1696.aspx.