新型農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)與街道關(guān)系的準(zhǔn)行政化走向

摘 要：在城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，目前我國諸多村委會(huì)演變成了社區(qū)居委會(huì)，在演變的進(jìn)程中政府通過土地流轉(zhuǎn)、資源整合等，農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性逐步降低，農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)在自治中能夠與街道博弈的資本亦逐步減少，從而農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)與街道逐步形成了單方面的依賴關(guān)系，為了獲得街道及上級(jí)政府的物質(zhì)性和組織性資源，農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)與街道及上級(jí)政府的關(guān)系已經(jīng)趨向于準(zhǔn)行政化。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村 社區(qū)居委會(huì) 準(zhǔn)行政化

一、引言

在20世紀(jì)80年代單位制改革的進(jìn)程中，國家城市治理的側(cè)重點(diǎn)從單位開始轉(zhuǎn)移到社區(qū)，1989年《中華人民共和國居民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《居委會(huì)組織法》）頒布實(shí)施后，居民委員會(huì)并沒有得到學(xué)界的廣泛關(guān)注，直到九十年代末期居委會(huì)直選等基層民主實(shí)踐引起了諸多學(xué)者的關(guān)注，對(duì)城市社區(qū)居委會(huì)的研究大多采用“國家—社會(huì)”分析框架，很多學(xué)者將國家權(quán)力通過居委會(huì)向基層滲透作為研究的著力點(diǎn)，桂勇、李友梅、Read 等人具體研究了居委會(huì)的行政化，Read 并提出了“基層行政參與”概念，他稱居委會(huì)為“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”。對(duì)于農(nóng)村村民委員會(huì)（以下簡稱村委會(huì)）的研究則始于1987年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡稱《村民委員會(huì)組織法（試行）》）頒布實(shí)施后，全國各地陸續(xù)進(jìn)行了對(duì)村委會(huì)的選舉，這一民主實(shí)踐引起了國內(nèi)外學(xué)者的研究熱情。國外學(xué)者Oi、Kelliher、Manion、Lawrence等人對(duì)村民自治及村委會(huì)從宏觀上進(jìn)行了一般性探討研究。國內(nèi)學(xué)者包心鑒、肖唐鏢、于建嶸、賀雪峰、徐勇、張靜、胡榮等人對(duì)村委會(huì)的研究成果豐碩，學(xué)者們從政治學(xué)、政治社會(huì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多視角對(duì)村民自治及村委會(huì)進(jìn)行了詳盡的研究，在徐勇等人的努力下成立了中國農(nóng)村問題研究中心。相比城市社區(qū)居委會(huì)的“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”狀態(tài)，對(duì)于村委會(huì)的研究則一直處于村民自治的制度框架內(nèi)，到2006年中央十六屆六中全會(huì)提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”，新型農(nóng)村社區(qū)的相關(guān)研究才逐步出現(xiàn)，很多學(xué)者致力于新型農(nóng)村社區(qū)的治理能力、建設(shè)問題研究，例如李敏（2014：2）關(guān)于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居委會(huì)協(xié)同能力的培育研究；楊桂華（2012：1）關(guān)于村轉(zhuǎn)居社區(qū)居委會(huì)建設(shè)的研究；以及徐琴（2012：2）對(duì)村轉(zhuǎn)居社區(qū)治理模式的研究；李勇華對(duì)寧波、舟山模式的調(diào)查研究；楊發(fā)祥、施丹等對(duì)上海浦東S鎮(zhèn)的調(diào)查研究；劉偉紅對(duì)山東省、江蘇省、浙江省多個(gè)集中農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)變遷與治理模式的研究等。相比學(xué)界對(duì)村委會(huì)的研究，新型農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)由于還處于起步摸索階段，學(xué)界對(duì)于村改居后的居委會(huì)研究還是很有限的，一方面因缺乏理論的建構(gòu)而是研究流于描述性研究，并沒有形成完整的理論框架；二是對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居委會(huì)的定位也處于模糊不清的狀態(tài)。在對(duì)現(xiàn)有研究梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合2016年6——7月在浙江省新型農(nóng)村L社區(qū)調(diào)研的資料，從當(dāng)前L社區(qū)居委會(huì)的工作內(nèi)容和街道對(duì)其考核兩個(gè)方面，對(duì)社區(qū)居委會(huì)和街道的關(guān)系進(jìn)行了論述，在這里我們先提出一個(gè)問題：當(dāng)前新型農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)與街道的關(guān)系是不是趨向于準(zhǔn)行政化的？

二、新型農(nóng)村社區(qū)居（村）委會(huì)與街道的準(zhǔn)行政化走向——以浙江省L社區(qū)為例

L社區(qū)的發(fā)展概況： L社區(qū)2003年由兩個(gè)行政村撤村并居集中居住，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了真正的城市居委會(huì)管理模式，社區(qū)黨支部書記由街道干部兼任，沒有任何形式的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，上級(jí)政府成立了專門的物業(yè)公司為小區(qū)服務(wù)，社區(qū)居民全部免費(fèi)享受物業(yè)服務(wù)，社區(qū)全部工作人員的工資由財(cái)政撥款。傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)不同的部分，上層是中央政府，并設(shè)置了一個(gè)自上而下的官制系統(tǒng)；它的底層是地方性的管制單位，由族長、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握。原來地方精英需要依靠處理地方公共事務(wù)的能力、甚至將其私有財(cái)產(chǎn)捐獻(xiàn)給公共事務(wù)的能力取得地方百姓的信任，他們需要為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)責(zé)，中國傳統(tǒng)社會(huì)的基層權(quán)威并不是來源于中央權(quán)威的授權(quán)。這事實(shí)上限制了中央權(quán)威進(jìn)入基層治理，也就是所謂的皇權(quán)不下縣。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨首次實(shí)現(xiàn)了將國家權(quán)力的末梢延伸至農(nóng)村每家每戶的目標(biāo)，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)強(qiáng)有力的控制。自1987年實(shí)行村民自治后，自治組織村委會(huì)仍然要接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，自此中央權(quán)威的觸角真正延伸到了每家每戶，地方權(quán)威的合法性地位漸漸脫離了和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)，逐步形成了“單軌政治”的局面。地方權(quán)威對(duì)地方社會(huì)的依賴減弱了，但是與政府聯(lián)系的能力更強(qiáng)了。本來就缺乏自治傳統(tǒng)的中國基層社會(huì)，而建國以來政府權(quán)力逐步滲透到基層社會(huì)，自1978以來村民自治組織——村委會(huì)一直處于上級(jí)黨委政府的支配與控制之下。而如今的新型農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)由于其經(jīng)濟(jì)上的不獨(dú)立導(dǎo)致其越發(fā)處于上級(jí)黨委政府的支配與控制之下，其準(zhǔn)行政化趨向愈發(fā)明顯。

1、一根針穿起千條線。“一根針穿起千條線”是社區(qū)工作人員的真實(shí)工作狀態(tài)，他們是具體實(shí)施政策的“一根針”，而他們穿起的卻是上級(jí)各級(jí)政府各種政策的千條線。在對(duì)L社區(qū)等六個(gè)農(nóng)村社區(qū)兩委會(huì)、及工作人員的調(diào)查問卷中，關(guān)于目前工作中最頭疼的事情見表（一），有44.4%的人認(rèn)為上面布置的任務(wù)、會(huì)議、評(píng)比、檢查、填表太多、耗費(fèi)居（村）委會(huì)太多的精力。L社區(qū)的居委會(huì)的主任在問卷的最后意見一欄寫到：“多做些有意義的工作，少做些表面上的事”，L社區(qū)的副書記在意見欄寫到：“社區(qū)工作中的上級(jí)事務(wù)性工作多，希望減少評(píng)比測評(píng)，理順社區(qū)真正需要做的事情”。

2.街道對(duì)社區(qū)的考核制度 ?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》修改草案第26條規(guī)定：居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和來源，居民委員會(huì)成員的工資的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級(jí)人民政府規(guī)定并撥付；同時(shí)居民委員會(huì)的公益性設(shè)施由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決，政府及其有關(guān)部門需要委托居民委員會(huì)承辦的事項(xiàng)，應(yīng)提供必要的經(jīng)費(fèi)和條件。而村委會(huì)在履行行政管理職能時(shí)并沒有得到國家財(cái)政補(bǔ)貼，公共事務(wù)、村干部的工資等方面的支出也主要由村集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)。村改居后居（村）委會(huì)沒有了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)收益，這也為其必須依附街道及其上級(jí)政府埋下伏筆。在新型農(nóng)村社區(qū)的調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)：已經(jīng)改居的社區(qū)居兩委、社區(qū)工作人員的工資完全由財(cái)政撥款，并且街道會(huì)對(duì)社區(qū)工作的各個(gè)條線進(jìn)行考核、打分，然后確定每個(gè)人的年終獎(jiǎng)金；沒有改居的社區(qū)，社區(qū)居（村）委會(huì)、黨支部、工作人員的工資由村集體出，但是街道仍然會(huì)對(duì)社區(qū)兩委及其工作人員進(jìn)行工作考核，由此決定每個(gè)人的年終獎(jiǎng)。無論是否改居，街道通過考核制分為各個(gè)條線的考核，以L社區(qū)所屬街道2016年對(duì)其考核內(nèi)容為例：基本分項(xiàng)目：一是黨建和精神文明（30分）、二是民生工作和社會(huì)管理（70分）（民生工作和社會(huì)管理具體分為社會(huì)穩(wěn)定17分、社區(qū)管理和服務(wù)35分、勞動(dòng)管理與社會(huì)保障18分）。一票否決項(xiàng)：社區(qū)評(píng)先實(shí)行“一票否決”制，凡涉及到下列事項(xiàng)的，取消單位各類先進(jìn)評(píng)比資格：一是計(jì)劃生育、社會(huì)管理綜合治理工作不合格；二是年度安全生產(chǎn)責(zé)任制考核不合格或發(fā)生一次死亡1人以上較大責(zé)任事故、重大公共安全責(zé)任事件；三是黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核不合格；四是信訪工作考核不合格或工作不力、處理不當(dāng)造成重大惡性信訪事件。首先我們來思考為什么街道的考核能夠得到居（村）委會(huì)的重視？從短期視角看，是前面我們已經(jīng)闡述過的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)因素，因?yàn)椴糠志樱ù澹┪瘯?huì)已經(jīng)沒有了集體經(jīng)濟(jì)（資源），所有居兩委及其工作人員的工資（生理需求）需要財(cái)政撥款（資源），而發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)則是通過考核；從長期視角看，街道手中還掌握著組織性權(quán)威資源，居（村）委會(huì)成員期望得到街道的認(rèn)可，能夠在未來選舉中得到街道的支持（資源），從而能夠持續(xù)掌握社區(qū)的自治權(quán)力（尊重和自我實(shí)現(xiàn)需求），基于長期和短期收益的考量，在街道考核中社區(qū)居委會(huì)作為理性的行動(dòng)者會(huì)持積極互動(dòng)的態(tài)度。除了短期的物質(zhì)資源和長期的組織性資源，其實(shí)還有一種灰色資源，L社區(qū)的張書記這樣表述自己為什么做書記：“一年工資拿不了多少的，不指著這個(gè)的，在社區(qū)有這個(gè)職務(wù)就像擁有了一鍋高湯，只有有了這鍋高湯，我的其他菜才能做得更好”，事后我們了解到張書記有一家自己的公司，這也就是他說的“其他菜”。其次我們來剖析街道為什么實(shí)施考核制？或者說街道在考核居（村）委會(huì)的過程中獲得了什么資源呢？從L社區(qū)所屬街道對(duì)其考核的指標(biāo)來看，包含社會(huì)管理和服務(wù)、勞動(dòng)管理與社會(huì)保障、安全生產(chǎn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等，街道通過這一考核制度對(duì)社區(qū)各個(gè)條線的工作人員實(shí)現(xiàn)了全面掌控，通過考核表中各考核項(xiàng)的分值來看，街道對(duì)于各條線的賦值是不同的，可以看出街道通過考核與社區(qū)進(jìn)行互動(dòng)的過程中，同樣是基于自身的需要、從社區(qū)中獲取資源的過程。比如一票否決項(xiàng) ，其實(shí)這并不單單是街道對(duì)社區(qū)的考核，上述一票否決的內(nèi)容，也同樣是街道的上級(jí)政府對(duì)其工作一票否決的禁區(qū)，因此街道為了獲取上級(jí)政府部門的認(rèn)可（資源），在考核表中賦予了一票否決的分值，而其他條線的分值亦是街道的上級(jí)政府對(duì)其所轄范圍的考核內(nèi)容。胡榮筆下村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相互博弈形成的互惠交換關(guān)系，在這里街道作為居（村）委會(huì)的“老板”通過考核制下的工資績效制度已經(jīng)牢牢掌控了居（村）委會(huì)了。

三、結(jié)語

居（村）委會(huì)與街道之間是支配與被支配、控制與被控制的關(guān)系。由于新型農(nóng)村社區(qū)居（村）委會(huì)失去了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)收入能力，為了獲得短期的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)資源和長期的街道在選舉中的支持，以滿足其生理需求、尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需求。居（村）委會(huì)與街道及上級(jí)政府的關(guān)系已經(jīng)形成了名副其實(shí)的“單方面依賴關(guān)系”，街道通過條線考核和下派諸多的政府性工作事務(wù)已經(jīng)將居（村）委會(huì)置于其控制和支配之下。在我國鄉(xiāng)村社會(huì)一直是缺乏“自治”傳統(tǒng)的，民主參與機(jī)制一直以來也并沒有發(fā)育成熟，但是自1987年實(shí)施村民自治以來，在村民自治的制度場域中，或許“參與”并沒有成為所有居（村）民的“慣習(xí)”，但是我們不得不承認(rèn)村民自治是我國民主進(jìn)程中的一大創(chuàng)舉，在村民自治的過程，是需要場域中內(nèi)部力量、外部力量不斷博弈的，在博弈的過程中逐步形成互惠交換關(guān)系，才能逐步釋放居（村）民自治的制度績效。但是在城鎮(zhèn)化、土地流轉(zhuǎn)、撤村并居的進(jìn)程中充滿活力的自治場域，被外部力量滲透，其行政化色彩愈加明顯。城鎮(zhèn)化過程中的村改居切實(shí)提高了“原著村民”的居住環(huán)境，但是作為自治組織，新型農(nóng)村社區(qū)的居委會(huì)其自治的獨(dú)立性與自治能力相比村委會(huì)卻下降了，自治實(shí)踐與制度表達(dá)的背離是值得我們反思的。

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[4]徐勇，朱國云.農(nóng)村社區(qū)治理主體及其權(quán)力關(guān)系分析[J]. 湖北：理論月刊，2013（1）.

作者簡介：穆程林（199105—），女，山東淄博人，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，研究生學(xué)歷，從事制度變遷與社會(huì)治理研究。