日本街區(qū)治理的經(jīng)驗與啟示

李國慶

【摘要】開放的街區(qū)制順應(yīng)了日本傳統(tǒng)文化，成為日本城市規(guī)劃建設(shè)的基本方式。街區(qū)制與社區(qū)組織町內(nèi)會相對應(yīng)，治安專業(yè)服務(wù)市場發(fā)達，地方自治體承擔(dān)城市公共服務(wù)，町內(nèi)會、服務(wù)企業(yè)、地方自治體三個主體共同合作，有效保障了城市街區(qū)的治理與服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】日本 街區(qū)制 城市規(guī)劃法 【中圖分類號】K93/97 【文獻標(biāo)識碼】A

街區(qū)是與封閉社區(qū)相對的城市空間區(qū)劃形式。日本自東京銀座街區(qū)建設(shè)項目實施以來， 相繼從歐洲和美國引進土地區(qū)劃整理和新鎮(zhèn)建設(shè)城市規(guī)劃技術(shù)，接受了歐美街區(qū)制的城市規(guī)劃原理。

日本城市住宅的三種類型：住宅團地、公團住宅和獨棟住宅

饒有興味的是，日本城市中也存在著被稱為“團地”的居住小區(qū)。日本在20世紀50年代末到70年代初的高速增長時期存在過類似于中國單位制的組織。高速增長的大企業(yè)從農(nóng)村地區(qū)大量招聘員工，被稱為“集團就職”，職工居住在企業(yè)修建的集體宿舍區(qū)即“團地”?！皥F地”與中國的居住小區(qū)有相似之處，開發(fā)建設(shè)與周邊環(huán)境相對獨立。有這樣一段關(guān)于一家企業(yè)生活保障制度的描寫：“公司的各個部門散落在小溪沿岸，23個職工住宅區(qū)連成一片，里面擁有各種各樣的福利設(shè)施，既有完全寄生于當(dāng)?shù)氐纳痰杲郑灿袨閿?shù)不多的外包工廠，它們處于與外界完全隔絕的封閉狀態(tài)。公司內(nèi)部在某種意義上則是一種自給自足的生活，這里不僅有糧店、理發(fā)館、劇場、洗澡堂、俱樂部和供水站，甚至還有垃圾處理場和火葬廠等生活所需的一切設(shè)施?！币话闳藭詾樯厦婷鑼懙氖侵袊鞘兄械摹皢挝弧?，但仔細看就會發(fā)現(xiàn)，它為職工提供的福利待遇與中國的單位相比有過之無不及。日本的大企業(yè)和政府機關(guān)都建有宿舍，目前所占比例約為全國住房總數(shù)的5%。雖然比例不大，但卻體現(xiàn)了日本住房不同于歐美國家的特色。

除企業(yè)和政府機構(gòu)建設(shè)的“住宅團地”之外，日本還有大量的第三部門建設(shè)的“公團住宅”，“公團住宅”就是面向中低收入家庭的共管式公寓樓群。2008年，日本公團住宅占住房總量的27.5%。公團在提供住房的同時，發(fā)揮著以團地形式引導(dǎo)城市向周邊地區(qū)擴展的作用，最為著名的是東京八王子的多摩團地、大阪府的中央住宅團地。這些住宅公團住房屬于共管式公寓的性質(zhì)，但采用的是街區(qū)制，沒有封閉的院墻，物業(yè)服務(wù)也是市場化和社會化的，治安和環(huán)境衛(wèi)生則由地方市政市容部門承擔(dān)。

獨棟住宅是日本家庭的最高居住境界。日本文化中具有強烈的“家”意識，而住房和宅基地是最重要的家產(chǎn)，是家制度的構(gòu)成因素，獲得獨棟住宅是日本人追求的人生目標(biāo)之一。家制度中的家產(chǎn)制度追求獨門獨院的建筑形式，但是一般建在規(guī)劃街道邊上，屬于街區(qū)類型。

開放的街區(qū)制順應(yīng)了日本傳統(tǒng)文化，成為日本城市規(guī)劃建設(shè)的基本方式

日本是后發(fā)資本主義國家，非常重視街區(qū)整治事業(yè)。1923年東京經(jīng)歷了受害者超過10萬人的關(guān)東大地震、1945年的東京空襲等自然與人為災(zāi)難，兩次制定具有應(yīng)急性質(zhì)的特別城市規(guī)劃法重建東京。與歐美國家相比，日本城市街道缺乏歷史積累底蘊，城市基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，住宅與街道之間的公共空間狹小。由于街道狹窄，妨礙了城市土地的高效利用，城市安全與災(zāi)害預(yù)防成為城市重大課題，影響了街區(qū)的經(jīng)濟社會活力。

為了應(yīng)對一系列城市問題，日本制定了《土地區(qū)劃整治法》（1919年制定，2015年最新修訂），實施土地區(qū)劃治理工程和街區(qū)再開發(fā)工程以提高街區(qū)治理水平，日本國土交通省都市局市街地整備科具體承擔(dān)這一職責(zé)?！巴恋貐^(qū)劃整治事業(yè)”是參照規(guī)范農(nóng)地整理的耕地整治法在1919 年制定的城市規(guī)劃法中設(shè)立的制度，土地區(qū)劃整治事業(yè)的目的是治理道路、公園、河流等公共設(shè)施，調(diào)整土地區(qū)劃，促進城市街區(qū)空間的有效利用。

要規(guī)整不規(guī)則的土地，業(yè)主須出讓被征用的臨街土地部分，共同分擔(dān)土地建設(shè)道路、公園等公共空間，以保證街區(qū)空間的整體完整性和交通通達性。國家和地方自治體依法從地權(quán)者手中征用土地（減地）擴充道路、公園等公共用地。政府征用的土地（公共減地）要超出道路建設(shè)的實際需要數(shù)量，超出部分作為預(yù)留地，在整治增值后在市場上出售。超額征用方式的目的是保證城市建設(shè)財源，用于建設(shè)資金（預(yù)留地減地）和上下水道等城市設(shè)施建設(shè)。土地整治資金還包括地方自治體負擔(dān)的城市規(guī)劃道路與公共設(shè)施的整治費用，上述資金將用于公共設(shè)施工程、宅基地整治和房屋的轉(zhuǎn)移補償。

那么土地所有者為什么會積極配合呢？對于地權(quán)者來說，土地區(qū)劃整治工程之后，宅基地面積會比之前減少，表面上利益受損。但是由于城市規(guī)劃道路和公園等公共設(shè)施的完善，土地利用價值大幅上升，他們實質(zhì)上成為街區(qū)規(guī)劃改造的受益者。區(qū)段征收是政府取得公共用地的主要形式，是指政府就一定區(qū)域內(nèi)的私有土地全部征收，重新加以規(guī)劃整理開發(fā)，興建必要的公共設(shè)施，分為農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和保護區(qū)三種類型。征地補償有兩種形式，一是現(xiàn)金補償，補償標(biāo)準需要保證被征地者能夠重新獲得另一塊土地。二是“抵價地”補償，當(dāng)被征地者需要依靠土地生存時，可以選擇放棄現(xiàn)金補償，依照一定程序向縣市政府主管機關(guān)申請歸還整理后的土地。由于土地的基礎(chǔ)設(shè)施得到了整修，被征地的價值和使用價值提高，被征地者的經(jīng)營環(huán)境得以大幅度改善，被征地者成為土地整治的受益者。

町內(nèi)會、市場化服務(wù)公司、地方自治體是日本街區(qū)治理的三個主體

在街區(qū)治理過程中，有三個主體發(fā)揮著重要作用。一是社區(qū)組織町內(nèi)會，二是市場化服務(wù)公司，三是承擔(dān)公共服務(wù)的地方自治體。町是日本城市街區(qū)劃分的基本單位，相當(dāng)于中國城市中的單位“坊”。

首先，町內(nèi)會是日本城市中具有行政和自治雙重性質(zhì)的社區(qū)組織。町內(nèi)會最初是從明治時代末期開始、到大正時代中期完成的第一次城市化過程中形成的。這一時期，大量人口從農(nóng)村流向城市，在城市定居過程中，自然地形成了町內(nèi)會組織。町內(nèi)會包括三層含義：首先是現(xiàn)實的社區(qū)空間，第二是“作為規(guī)范概念的社區(qū)”，也就是說，社區(qū)是一個受一定規(guī)范制約的、整合的地域組織。第三，社區(qū)還被用來作為政策的制定和實施單位。町內(nèi)會的規(guī)模大小不等，小的町內(nèi)會只有幾十戶，大的則有二三千戶。町內(nèi)會是日本城市最基層的社區(qū)，由幾個町內(nèi)會組成的小學(xué)學(xué)區(qū)構(gòu)成了城市社區(qū)的第二層次，由幾個小學(xué)學(xué)區(qū)組成的中學(xué)學(xué)區(qū)構(gòu)成了城市社區(qū)的第三層次。

從20世紀60年代到70年代日本經(jīng)濟高速發(fā)展過程中，日本出現(xiàn)了新的農(nóng)村人口向城市流動的高潮。大量農(nóng)村人口涌向城市，城市成為陌生人一起居住的地域社會。在重建城市共同體過程中，日本并沒有試圖把町內(nèi)會變?yōu)樾碌纳鐣芾砉ぞ撸窍Ｍ蔀闉榫用裉峁└鞣N服務(wù)的組織。政府通過“社區(qū)建設(shè)示范”活動，充分調(diào)動城市居民的自主參與意識。此外，政府還提供大量經(jīng)費，幫助居民建設(shè)辦公和集會設(shè)施。

其次，市場化服務(wù)公司提供相應(yīng)的安全設(shè)備與服務(wù)。日本城市規(guī)劃法規(guī)定，小區(qū)應(yīng)該是開放式的，與主要道路相互聯(lián)系，以提高街區(qū)的交通韌性。但是社區(qū)開放帶來的問題之一就是安全保障。日本除采用大廈門禁、監(jiān)測器等方法來保障住宅安全之外，還建立了發(fā)達的保安公司體系。西科姆（SECOM）是一家向家庭和公司提供安全、安心的保安公司，建有嚴密的安全系統(tǒng)，提供安全管理服務(wù)。IT報警器與巡邏治安人員聯(lián)動，無需專屬某一住宅小區(qū)或公寓樓的保安人員。

最后，地方自治體積極履行公共服務(wù)的職責(zé)。1999年日本開始實施地方分權(quán)法，基本目的就是要將高度集中的政府權(quán)力下放到基層，把町內(nèi)會變?yōu)樽韵露系摹⒋砭用褡陨碓竿慕M織，由居民自我決策、自我負責(zé)、自我管理，市民參與型的社區(qū)將成為城市自治組織的基本模式。但是實行街區(qū)制的前提之一，是地方政府承擔(dān)街區(qū)的治安、環(huán)衛(wèi)、綠化等公共服務(wù)職能，履行公共服務(wù)的職責(zé)，減輕業(yè)主的負擔(dān)，降低物業(yè)服務(wù)的復(fù)雜程度。在日本、美國、加拿大等實行街區(qū)制的國家，上述公共服務(wù)都是由地方自治體提供的。在日本，地方自治體、專業(yè)服務(wù)公司和町內(nèi)會三個主體各負其責(zé)，共同合作，有效保證了街區(qū)的正常運轉(zhuǎn)。

日本經(jīng)驗的啟示

從城市社會學(xué)視角觀察住宅物業(yè)管理的組織形式，可以發(fā)現(xiàn)我國住宅小區(qū)與街區(qū)明顯不同，其顯著特征是具有特定邊界，實行封閉式、專屬的物業(yè)管理。這種特殊的居住區(qū)管理形式，實質(zhì)上是中國單位制度的延續(xù)，與計劃經(jīng)濟時代的單位制有著顯著的繼承關(guān)系，兩者都是屬地主義，以特定地區(qū)為單位實施管理。

我國現(xiàn)行的物業(yè)管理體制是20世紀80年代初深圳從香港引入的，由于改革開放初期的深圳沒有健全的城市基層組織，物業(yè)公司被賦予社會管理和行政輔助職能，保安、保潔、綠化等公共服務(wù)由居住小區(qū)分擔(dān)。非社會化的管理模式是中國城市社會的特性，它的最大問題是難以超越對“物”的管理范圍，承擔(dān)對人和社會的管理職能。

街區(qū)制是現(xiàn)代大城市普遍實行的區(qū)劃管理形式。街區(qū)制具有很多優(yōu)勢，包括提供便捷的交通功能，便于道路維修；開放的街區(qū)具有美化街區(qū)景觀的功能；小區(qū)大門打開有利于防火防災(zāi)、應(yīng)急管理功能的提升；便于垃圾回收等衛(wèi)生環(huán)境管理；便于商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點布局；有利于居民之間的溝通交流，從而使社區(qū)事務(wù)管理功能得以擴大和加強。街區(qū)制的顯在優(yōu)勢是開放和融合，使居民享受更加便捷的生活服務(wù)，但問題是由于社區(qū)空間界線被打破，往往會導(dǎo)致自主治理組織松懈，社區(qū)安全性降低。因此，需要配套改造社區(qū)組織、業(yè)主委員會和政府公共服務(wù)部門的結(jié)構(gòu)與功能，以社會化的街區(qū)公共服務(wù)體系取代以往封閉的小區(qū)服務(wù)體系，逐步建立現(xiàn)代城市的規(guī)劃建設(shè)與管理體系。

（作者為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員，城市政策與城市文化研究中心主任）

【參考文獻】

①町村敬志，《“世界都市”東京的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換》，東京：東京大學(xué)出版會，1996年。

②譚縱波，《日本的城市規(guī)劃法規(guī)體系》，《國外城市規(guī)劃》，2000年第1期。

責(zé)編/張夏夢 美編/于珊