生態(tài)環(huán)境職能部門間協(xié)調(diào)機(jī)制亟待建立

潘翻番

改善環(huán)境質(zhì)量不僅僅是環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)，還需要所有生態(tài)環(huán)境職能部門協(xié)調(diào)配合與通力合作，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理。

黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，標(biāo)志著當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重心已經(jīng)從總量減排向環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變。改善環(huán)境質(zhì)量不僅僅是環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)，還需要所有生態(tài)環(huán)境職能部門協(xié)調(diào)配合與通力合作，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理。

筆者認(rèn)為，與環(huán)保垂直管理相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境職能部門間協(xié)調(diào)機(jī)制亟待建立。“十三五”期間，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度是黨和國(guó)家為提高環(huán)保部門執(zhí)法獨(dú)立性而作出的重要部署，是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新，是推進(jìn)我國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)工程。垂直管理之下，環(huán)保部門與地方其他職能部門如何協(xié)調(diào)履職，地方政府環(huán)境保護(hù)的屬地責(zé)任如何有效落實(shí)，對(duì)完成“十三五”期間約束性目標(biāo)至關(guān)重要。

垂直管理改革的本質(zhì)是地方各級(jí)政府間事權(quán)的調(diào)整。根據(jù)央地事權(quán)劃分依據(jù)，環(huán)境保護(hù)屬于央地共管事務(wù)。一方面，地方政府對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、污染特征的信息掌握更為全面，如果環(huán)境保護(hù)事務(wù)由中央政府單獨(dú)管理，會(huì)因成本過高而不堪重負(fù)，并且難以滿足地方的實(shí)際管理需求；另一方面，污染問題具有外溢性，往往是跨行政區(qū)域而存在的，如果完全由地方政府自治，也會(huì)因?yàn)榈胤秸牧Σ粡男亩鴮?dǎo)致效率不足。因此，環(huán)保事權(quán)應(yīng)當(dāng)在中央和地方政府之間合理劃分。

省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是作為中央垂直管理的變通形式而存在的，環(huán)境保護(hù)事權(quán)在省以下各級(jí)政府中重新配置。環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法事權(quán)的上收有利于高效地開展環(huán)境監(jiān)測(cè)，有利于減少地方不當(dāng)干預(yù)，有利于樹立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法權(quán)威，有利于有效解決跨界污染問題。但同時(shí)，也需要認(rèn)識(shí)到，垂直管理可能帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，就是垂直管理部門與地方政府的協(xié)調(diào)問題。因此，必須厘清環(huán)保垂直管理部門地方機(jī)構(gòu)與地方政府及相關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)，建立健全垂直管理部門與地方政府之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。具體來(lái)說，需要重點(diǎn)處理好以下幾方面關(guān)系：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。環(huán)境問題是因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的，解決環(huán)境問題牽扯政府多個(gè)經(jīng)濟(jì)職能部門的利益。環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了解決環(huán)境問題需要匯聚全社會(huì)的智慧與力量。因此，應(yīng)當(dāng)明確各相關(guān)發(fā)展部門的環(huán)保職責(zé)，尤其要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源開發(fā)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧環(huán)境保護(hù)。要形成管資源管環(huán)保、管行業(yè)管環(huán)保、管生產(chǎn)管環(huán)保的工作格局，而不是一撥人搞發(fā)展，另外一撥人搞環(huán)保。要讓發(fā)展與保護(hù)統(tǒng)籌謀劃、一體推進(jìn)，真正踐行綠色發(fā)展理念。

二是垂直管理與屬地管理的關(guān)系。環(huán)保法規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。環(huán)境問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，需要地方政府的綜合管理與協(xié)調(diào)配合才能有效解決。在具體的環(huán)保工作中，還涉及水利、國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門的協(xié)作。垂直管理之下，地方政府環(huán)境治理的屬地責(zé)任如何有效落實(shí)，環(huán)保部門與地方其他職能部門如何形成合力，這些都需要通過制度創(chuàng)新予以明晰和保障。

三是環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管與地方監(jiān)管的關(guān)系。有效實(shí)施環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提是各行業(yè)、部門各司其職、履行法定環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策、措施等必須統(tǒng)籌納入發(fā)改、組織、人事等部門的相關(guān)綜合規(guī)劃與工作考核之中；環(huán)境保護(hù)投入、建設(shè)、發(fā)展等必須統(tǒng)籌納入財(cái)政、住建、國(guó)土等部門的相關(guān)投資計(jì)劃與實(shí)際建設(shè)之中；環(huán)境保護(hù)污染防治、自然保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等必須統(tǒng)籌納入工農(nóng)業(yè)、林牧業(yè)、礦產(chǎn)業(yè)等部門的生產(chǎn)發(fā)展與治理保護(hù)之中；環(huán)境保護(hù)監(jiān)管、監(jiān)督、執(zhí)法等必須統(tǒng)籌納入工商、城管、公檢法的相關(guān)日常監(jiān)管與司法打擊違法犯罪之中等。環(huán)保部門主要履行嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、科學(xué)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量、系統(tǒng)研究分析環(huán)境問題等職責(zé)，提出治理保護(hù)對(duì)策建議，參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策，并依法對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督，真正實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的職能配置、部門協(xié)調(diào)以行政手段為主，具有反應(yīng)快、效率高、靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)。隨著改革的不斷深化，黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。日前，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，要求“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化……推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度……”?？梢?，將行政納入法治框架是全面建成小康社會(huì)的總體要求和必然趨勢(shì)。省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革應(yīng)當(dāng)以法治政府建設(shè)為契機(jī)，加快建立并完善垂直管理機(jī)關(guān)與地方政府及相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制和沖突解決機(jī)制。

首先，理順環(huán)保部門與地方政府及相關(guān)部門的權(quán)責(zé)。

根據(jù)環(huán)保法和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》的有關(guān)要求，進(jìn)一步明確地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。要厘清主體責(zé)任、主管責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任的關(guān)系，以及監(jiān)管權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)法權(quán)的關(guān)系。企業(yè)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行環(huán)境污染防治的主體責(zé)任；各生產(chǎn)、發(fā)展等管理部門應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管責(zé)任；垂直管理的環(huán)境監(jiān)察部門則專注負(fù)責(zé)監(jiān)察執(zhí)法。真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制。

其次，完善垂直管理部門與地方政府及相關(guān)部門之間行政協(xié)調(diào)機(jī)制與沖突機(jī)制。

完善綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。發(fā)揚(yáng)公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用中國(guó)特色的高位推動(dòng)，采用協(xié)調(diào)、合作、資源交換和信息交流等手段來(lái)解決公共政策在部門之間的貫徹和落實(shí)問題。通過成立跨部門的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或環(huán)境保護(hù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)垂直管理部門與地方政府及相關(guān)部門的行動(dòng)，由地方黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。通過以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度建設(shè)為抓手，建立完善高效的生態(tài)文明績(jī)效考評(píng)和責(zé)任追究制度。

建立信息共享機(jī)制。規(guī)范垂直管理環(huán)保部門與地方政府及相關(guān)部門之間信息發(fā)布內(nèi)容、范圍、時(shí)間和方式等，促進(jìn)相互之間信息交流、共享的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。依托地方政府政務(wù)局域網(wǎng)和垂直管理環(huán)保部門的信息辦公網(wǎng)，建立垂直管理環(huán)保部門與地方政府及各職能部門間的信息交流平臺(tái)。

建立沖突解決機(jī)制。垂直管理環(huán)保部門地方機(jī)構(gòu)難免會(huì)與地方政府出現(xiàn)權(quán)責(zé)爭(zhēng)議。面對(duì)垂直管理機(jī)關(guān)與地方政府的權(quán)責(zé)爭(zhēng)議，需要雙方對(duì)相關(guān)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行規(guī)定的法律法規(guī)有準(zhǔn)確、全面的理解。省級(jí)政府可委托其法制辦或成立專門機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)審查事務(wù)，報(bào)省級(jí)政府作出處理決定。

第三，明確不同層級(jí)環(huán)保部門的法律關(guān)系。

明確縣級(jí)環(huán)保局作為市環(huán)保局派出機(jī)構(gòu)，具有行政主體資格?？h級(jí)環(huán)保局作為派出機(jī)構(gòu)，不具有法人主體地位，但應(yīng)當(dāng)具有行政主體資格和授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)法律責(zé)任的能力，有權(quán)在自己職責(zé)范圍內(nèi)做出具體行政行為，有權(quán)在縣域范圍內(nèi)獨(dú)立行使環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管的責(zé)任。

明確環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)工作主管部門的行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法權(quán)。目前，各級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)開展監(jiān)察執(zhí)法，而處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)分散在市縣環(huán)保主管部門。實(shí)施垂直管理后，環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍權(quán)力來(lái)源將發(fā)生變化，不再受同級(jí)環(huán)保主管部門委托。法律應(yīng)明確授權(quán)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)關(guān)履行環(huán)保主管部門的現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法權(quán)，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的環(huán)境執(zhí)法體系，保障獨(dú)立執(zhí)法。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保所（分局）的法律定位。設(shè)置環(huán)保所（分局）符合重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制要求，同時(shí)也滿足執(zhí)法前移的要求。應(yīng)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)性質(zhì)、明確機(jī)構(gòu)職責(zé)，將環(huán)保所（分局）的人員編制、干部管理和業(yè)務(wù)工作等納入縣級(jí)環(huán)保局直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，并要與地方行政綜合執(zhí)法部門做好銜接。加大對(duì)環(huán)保所（分局）經(jīng)費(fèi)開支的支持，視各地不同情況由各方籌措。