農(nóng)民工社會(huì)保障制度淺析

吳冰欣

摘 要：中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本特征。中國(guó)應(yīng)該由二元經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，從一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)發(fā)展為現(xiàn)代化和工業(yè)化的國(guó)家，是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化和城市化的關(guān)鍵。由此可見(jiàn)，在二元經(jīng)濟(jì)成功的現(xiàn)代化雙重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，這個(gè)偉大的，這群農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題是不可避免的，換句話說(shuō)，是否能有效地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題將直接影響到城市化、工業(yè)化和二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和過(guò)程的性能。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；農(nóng)民工；勞動(dòng)力市場(chǎng)效應(yīng)

一、農(nóng)民工社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)分析

社會(huì)保障是一種強(qiáng)制性的國(guó)民收入轉(zhuǎn)移支付制度，它是通過(guò)經(jīng)濟(jì)資源的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)損失的安全保護(hù)，屬于經(jīng)濟(jì)安全的范疇。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)相比，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的雇傭工人更容易由激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，并且遭受了各種各樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。原因是：盡管農(nóng)民有土地保護(hù)，但人均占有土地不能提供完整的保證，非農(nóng)業(yè)就業(yè)市場(chǎng)存在風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)民工社會(huì)保障更為重要。在這里，鄉(xiāng)-城遷移的過(guò)程中所面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了農(nóng)民工收入風(fēng)險(xiǎn)的分析。

農(nóng)民工收入的風(fēng)險(xiǎn)主要有兩層含義：第一，農(nóng)民工的人力資本存量不高限制收入水平的提高，第二，缺乏正常的工資收入增長(zhǎng)機(jī)制。農(nóng)民工收入的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因在于：（1）整體人力資本水平低的農(nóng)民工，農(nóng)民工大部分從業(yè)人員從事技術(shù)含量很低，甚至沒(méi)有技術(shù)含量的工作。農(nóng)民工主要都是小學(xué)初中文化，由于文化程度低，從事體力勞動(dòng)和低技術(shù)含量的勞動(dòng)密集型工作為主，這在很大程度上限制了工資收入增加。專業(yè)結(jié)構(gòu)的低水平有一定限制農(nóng)民的工資收入的增長(zhǎng)。（2）農(nóng)民工勞動(dòng)合同關(guān)系中處于弱勢(shì)。從農(nóng)民工的角度維護(hù)勞工權(quán)益，農(nóng)民工與企業(yè)之間工作狀態(tài)的差異，這使得農(nóng)民工沒(méi)有力量增加農(nóng)村收入水平。從農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的角度維護(hù)、高機(jī)動(dòng)性的特點(diǎn)使得農(nóng)民工農(nóng)民工組織程度低，很難形成一個(gè)工資集體談判制度，缺乏有效的勞動(dòng)力平衡機(jī)制。因此，在集體工作模式中，農(nóng)民工工資的影響更小。（3）造成的非均衡發(fā)展路徑選擇缺乏正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制，使農(nóng)民工群體的收入水平?jīng)]有顯著增長(zhǎng)。著名的麻省理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉克獎(jiǎng)?wù)芦@得者Acemoglu增強(qiáng)勞動(dòng)和資本增強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步的研究發(fā)現(xiàn)：從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)模式基于勞動(dòng)增強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步為先導(dǎo)，勞動(dòng)收入占相對(duì)穩(wěn)定。在轉(zhuǎn)型的路線將產(chǎn)生資本增強(qiáng)了技術(shù)進(jìn)步，元素會(huì)發(fā)生變化的。（4）勞動(dòng)力市場(chǎng)制度的部門，工業(yè)部門的重要原因是農(nóng)民工收入增長(zhǎng)相對(duì)緩慢。我國(guó)典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍制度的基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)具有明顯的特征。城市勞動(dòng)力市場(chǎng)部門分為正式和非正式部門，大部分的農(nóng)民工在非正規(guī)部門就業(yè)，例如，中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、等；分割從行業(yè)的角度來(lái)看，農(nóng)民工是一個(gè)難得的機(jī)會(huì)進(jìn)入電力、金融、證券、石油等行業(yè)的高薪收入。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障制度存在的主要問(wèn)題

（一）保障覆蓋面窄。近年來(lái)，各級(jí)政府為了加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，開發(fā)出一系列措施，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工社會(huì)保障提供了政策依據(jù)。但許多企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)的農(nóng)民工的人參，大多在新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，新農(nóng)民為主，不愿參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)，農(nóng)民工在城市和城鎮(zhèn)的農(nóng)民工工傷事故，一旦生病治療享受不到相應(yīng)的待遇。

（二）保障水平低。農(nóng)民工養(yǎng)老安全分析。中國(guó)的養(yǎng)老保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界上大多數(shù)國(guó)家。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，《國(guó)際勞工組織公約》對(duì)當(dāng)前監(jiān)管、社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)的最低養(yǎng)老金替代率是0 55% ，78%的國(guó)家有超過(guò)60%，替代率為40%，只有六個(gè)國(guó)家。這表明，中國(guó)的養(yǎng)老金替代率不僅遠(yuǎn)低于最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)約定最低替換率的55%。

（三）保障體系中的各制度之間銜接性差。碎片的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參與養(yǎng)老保障、養(yǎng)老保障體系帶來(lái)了系統(tǒng)之間的銜接問(wèn)題。根據(jù)不同的身份組織建立不同模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)，它是分裂的集中體現(xiàn)在中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)。在20世紀(jì)90年代，我國(guó)建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2009年開發(fā)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，2011年啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)和國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（四）主要保障項(xiàng)目缺失。主要缺乏體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：目前，農(nóng)民工社會(huì)保障公共服務(wù)供給簡(jiǎn)化，不滿足農(nóng)民工的需求的多樣性現(xiàn)實(shí)，錯(cuò)誤的供給和需求，適應(yīng)性差的農(nóng)民工社會(huì)保障體系。從現(xiàn)有發(fā)布，各種法規(guī)和政策有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障、農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)偏重社會(huì)保險(xiǎn)、忽視了社會(huì)救助和社會(huì)福利。外來(lái)務(wù)工人員子女教育、住房和社會(huì)救助體系的維護(hù)三個(gè)急需的項(xiàng)目存在，缺乏供應(yīng)。因此，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的供給結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化和非平衡特征。社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃是基于穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系設(shè)計(jì)員工的就業(yè)特點(diǎn)，作為支付社會(huì)保障項(xiàng)目的一部分，適用于農(nóng)民工在正式部門穩(wěn)定就業(yè)的一部分。

（五）一些保障制度安排不符合農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)。非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工參與行業(yè)和專業(yè)類別，各種各樣，包括女服務(wù)員、保姆、水電、家用電器的維護(hù)維修，安全、清潔、綠化、從業(yè)人員醫(yī)療保健和其他社會(huì)服務(wù)，還包括機(jī)關(guān)企事業(yè)單位使用臨時(shí)勞務(wù)人員、襲擊和自雇人士。由于人事結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，而且沒(méi)有固定的聯(lián)系，流動(dòng)性很強(qiáng)，想找出他們的基本信息，如參保信息是非常困難的。

三、相應(yīng)對(duì)策和建議

（一）構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)民工社會(huì)保障財(cái)政投入制度增加保險(xiǎn)覆蓋面。工業(yè)化給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)者養(yǎng)老，殘疾，疾病，失業(yè)等新問(wèn)題無(wú)法繼續(xù)通過(guò)傳統(tǒng)的家庭，社區(qū)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)等其他方法來(lái)有效解決，因此，現(xiàn)代社會(huì)保障體系的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)出現(xiàn)，與現(xiàn)代社會(huì)保障制度是針對(duì)工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，并逐步建立。是否從風(fēng)險(xiǎn)程度的角度看各種風(fēng)險(xiǎn)，相比之下，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)，鄉(xiāng)-城移民使社會(huì)和農(nóng)民工群體所面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)有擴(kuò)大和增加的趨勢(shì)。

（二）消除勞動(dòng)用工的制度性歧視提高保障水平。社會(huì)正義是社會(huì)成員收入分配的公平和生活條件的標(biāo)志，是社會(huì)保障發(fā)展的重要內(nèi)容。社會(huì)公正包括起點(diǎn)公平、過(guò)程公平公正（機(jī)會(huì)公平）和結(jié)果公平。只有消除這種歧視才能提高社會(huì)保障的水平。

（三）深化城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，確實(shí)提高銜接性。城鄉(xiāng)戶籍制度和農(nóng)村土地制度改革滯后，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力永久性的鄉(xiāng)-城遷移的許多障礙，城市和農(nóng)村人口制度分割的戶籍制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在我國(guó)，盡管改革開放以來(lái)30年的制度變遷，特別是自2002年以來(lái)，二元經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，城市和農(nóng)村地區(qū)之間的分裂的戶籍制度，但我國(guó)戶籍制度改革仍然屬于二元經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的薄弱環(huán)節(jié)的變化，仍處于的階段部分調(diào)整和修改政策，附著在戶籍制度勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、住房權(quán)利，兒童福利城市和農(nóng)村地區(qū)之間的差異仍然存在，比如教育。因此，，由于戶籍制度的存在，城鄉(xiāng)福利差異使農(nóng)民工的遷移成本的上升，降低了預(yù)期回報(bào)遷移，在某種程度上有負(fù)面放緩的過(guò)程統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

（四）加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障的法制建設(shè)，處理保障缺失項(xiàng)

目。立法的滯后是制約農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益實(shí)現(xiàn)的重要原因之一。目前《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)實(shí)施，盡管法律的形式第一次全國(guó)人民代表大會(huì)立法，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的總體框架城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)程序作出了詳細(xì)規(guī)定，但涉及到農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的內(nèi)容僅僅是監(jiān)管的原則，區(qū)域農(nóng)民工社會(huì)保障工作的內(nèi)容指導(dǎo)不強(qiáng)。農(nóng)民工社會(huì)保障各領(lǐng)域，因此在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)分析農(nóng)民工社會(huì)保障探索的新問(wèn)題和新情況，篩選經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和具體措施，促進(jìn)修訂和完善現(xiàn)有的法律法規(guī)盡快。

（五）安排符合農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)的保障制度。社會(huì)保障的優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制提出了新的要求，迫切需要加快社會(huì)保障信息化建設(shè)、完善社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移機(jī)制，適應(yīng)農(nóng)民工就業(yè)流動(dòng)性和不規(guī)則的趨勢(shì)。主要問(wèn)題集中在：社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移過(guò)程復(fù)雜，成本高，增加工作負(fù)載的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，部分的期限根據(jù)要求不完整轉(zhuǎn)移的關(guān)系。人力資源和社會(huì)保障部，根據(jù)2012年的特別調(diào)查數(shù)據(jù)的政策轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)，業(yè)務(wù)全面，在條件不變的情況下，人員和信息系統(tǒng)，一個(gè)新的傳輸過(guò)程會(huì)增加工作量的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。一些地區(qū)人力資源和社會(huì)保障行政部門、傳輸量大，與其他地區(qū)，還需要電話溝通的時(shí)間成本和資源成本很高。根據(jù)這些情況定點(diǎn)實(shí)行優(yōu)化政策，安排符合農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)的保障制度。

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