行政執(zhí)法程序立法的可行性

周漢華

作者張建，高級(jí)編輯，現(xiàn)任中國衛(wèi)生思想政治工作促進(jìn)會(huì)副秘書長。

張建總結(jié)40年機(jī)關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，列舉出一些辦公室“無意識(shí)的差錯(cuò)”并深入分析，給機(jī)關(guān)文化建設(shè)和青年干部的成長提供了有益借鑒。

程序公正是實(shí)體公正的保障，是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》29處提到程序制度建設(shè)，覆蓋依法執(zhí)政、協(xié)商民主、憲法解釋、科學(xué)立法、重大行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政權(quán)力監(jiān)督與制約、司法人員履職保障、司法過程、強(qiáng)制執(zhí)行、信訪與依法治軍等各個(gè)方面，需要分門別類，扎實(shí)推進(jìn)。

在推進(jìn)行政執(zhí)法程序立法方面，我國近年來取得了不小的成績。一是諸如《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《證券法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)突出強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法程序要求，提高了執(zhí)法行為的規(guī)范性。這些法律法規(guī)所確立的一些制度，如收支兩條線、執(zhí)法人員資格要求、一事不再罰、一個(gè)窗口對(duì)外、一次性告知、公開聽證、證明責(zé)任、辦事時(shí)限等，對(duì)于規(guī)范行政執(zhí)法行為發(fā)揮了重要作用。二是在推行行政執(zhí)法責(zé)任制過程中，很多地方與部門都建立了行政裁量基準(zhǔn)制度，通過建章立制，明確裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法行為，彌補(bǔ)了法律規(guī)定過于原則的漏洞。三是湖南、山東、西安、汕頭等地方政府分別制定了專門的行政程序規(guī)定，為國家層面制定綜合性行政程序法律進(jìn)行了有益的探索。這些立法經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐表明，行政執(zhí)法程序立法不僅必要，而且可行。

但是，另一方面，行政執(zhí)法實(shí)踐中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。一個(gè)突出表現(xiàn)是執(zhí)法疲軟，一些違法行為得不到及時(shí)有效追究，存在普遍違法現(xiàn)象，少數(shù)地方或者部門執(zhí)法不作為、依法不執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)不滿意，廣大人民群眾不滿意。另一個(gè)突出表現(xiàn)是亂執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范、以罰代刑、執(zhí)法謀利，以致激化官民關(guān)系，損害政府權(quán)威。這些年來，很多群體性事件最初都是因?yàn)樾姓?zhí)法沖突而起，而執(zhí)法疲軟背后往往都有不當(dāng)利益甚至腐敗因素。

行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的種種問題，要求我們清醒認(rèn)識(shí)現(xiàn)行立法所存在的缺陷，并在下一步行政執(zhí)法程序立法中著力加以解決。經(jīng)歸納分析，現(xiàn)行立法主要存在如下四個(gè)方面的問題：一是現(xiàn)行規(guī)定仍然普遍過于籠統(tǒng)，給執(zhí)法者留下了很大的裁量空間，無法有效約束執(zhí)法行為。比如，行政許可中的“規(guī)劃布局”，行政處罰中的“情節(jié)嚴(yán)重” “處罰幅度”等，普遍缺乏具體適用標(biāo)準(zhǔn)，最后往往由執(zhí)法者說了算，因人而異，導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各種人為因素干擾行政執(zhí)法過程。二是一些重要領(lǐng)域（如行政指導(dǎo)、行政檢查、行政評(píng)比、行政收費(fèi)等）尚未制定相關(guān)法律，導(dǎo)致這些領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)力不受法律控制，出現(xiàn)各種重復(fù)檢查、亂收費(fèi)、亂評(píng)比、以各種紅頭文件干預(yù)市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等現(xiàn)象。三是現(xiàn)行規(guī)定普遍集中在規(guī)范行政權(quán)力的行使、防止濫用權(quán)力，對(duì)于如何促使行政機(jī)關(guān)積極履職，充分發(fā)揮不同執(zhí)法機(jī)制的作用，避免行政執(zhí)法包打天下，普遍考慮不夠，因而無法解決實(shí)踐中越來越突出的行政執(zhí)法消極不作為、推卸責(zé)任、執(zhí)法不擔(dān)當(dāng)、懶政、怠政以及多元治理機(jī)制缺位等現(xiàn)象。實(shí)踐中，少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)甚至以法律規(guī)定作為不履職的擋箭牌，依法不行政現(xiàn)象越來越普遍。四是一些行政程序與裁量基準(zhǔn)規(guī)定過于追求體系的完整性和宏大性，甚至簡單照搬照抄國外的法律規(guī)定，與我國面臨的實(shí)際問題脫節(jié)，導(dǎo)致規(guī)定只能停留在紙面上，缺乏可執(zhí)行性，加大行政執(zhí)法成本和社會(huì)主體的守法成本。

由此可見，行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題比較復(fù)雜，是改革的階段性特點(diǎn)在執(zhí)法環(huán)節(jié)的集中體現(xiàn)。因此，行政執(zhí)法程序立法需要從實(shí)際和現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，針對(duì)不同問題對(duì)癥下藥，設(shè)計(jì)制度，既規(guī)范行政執(zhí)法行為，防止權(quán)力濫用，充分發(fā)揮多元執(zhí)法機(jī)制的作用，又促使行政機(jī)關(guān)全面履職，推動(dòng)執(zhí)法方式創(chuàng)新，提高執(zhí)法效能，實(shí)現(xiàn)四中全會(huì)《決定》提出的“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”目標(biāo)。只有這樣全盤設(shè)計(jì)的行政執(zhí)法程序立法，才真正有可行性。具體有如下四個(gè)方面的立法建議：

首先，要將全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國結(jié)合起來，科學(xué)界定行政執(zhí)法與其他執(zhí)法機(jī)制的關(guān)系，推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，構(gòu)建市場調(diào)節(jié)、社會(huì)自治、合作執(zhí)法、行政執(zhí)法、刑事司法等相互補(bǔ)充的多元執(zhí)法與治理機(jī)制，并充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的積極性，創(chuàng)新行政執(zhí)法手段，提高行政執(zhí)法績效和能力。只有這樣，才能充分發(fā)揮不同治理機(jī)制的作用，既體現(xiàn)法無授權(quán)不可為原則，解決政府越位、執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象，又解決政府缺位、監(jiān)管不到位問題，實(shí)現(xiàn)法定職責(zé)必須為要求。為此，有必要將制定行政改革法以及相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法、社會(huì)組織法等盡快納入議事日程。

其次，要根據(jù)行政執(zhí)法的職能定位，確立履行職能的執(zhí)法機(jī)關(guān)組織形式、人財(cái)物保障機(jī)制和橫向、縱向執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，推動(dòng)大部門制、獨(dú)立監(jiān)管制度、綜合執(zhí)法體制改革，加大執(zhí)法重心下移，形成職能明確、結(jié)構(gòu)合理、行為規(guī)范、保障有力的行政執(zhí)法組織體系。為此，應(yīng)推動(dòng)制定行政組織法、城市管理法、中央與地方關(guān)系法，并修改完善行業(yè)監(jiān)管法律，以明確不同類型行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為規(guī)范與運(yùn)行機(jī)制，避免執(zhí)法行為錯(cuò)位。

再次，要盡快彌補(bǔ)重要行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法空白，通過裁量基準(zhǔn)制度細(xì)化現(xiàn)有法律規(guī)定，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)與執(zhí)法資格管理，建立行政執(zhí)法全過程記錄制度，推行政務(wù)公開，保障行政執(zhí)法對(duì)象和公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)范行政執(zhí)法具體操作步驟、環(huán)節(jié)、手續(xù)與過程，執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。為此，應(yīng)加快制定行政檢查法、行政收費(fèi)法、行政征收法、政府信息與政務(wù)公開法，并在單行立法逐步完善后適時(shí)考慮制定通則性的行政程序法律。

最后，要加強(qiáng)行政執(zhí)法績效管理和行政問責(zé)，通過目標(biāo)管理和責(zé)任倒查，化解行政執(zhí)法資源投入與產(chǎn)出不相稱甚至背離的逆向激勵(lì)現(xiàn)象，通過構(gòu)造良性激勵(lì)機(jī)制解決官場痼疾，倒逼行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與地方政府跳出本位利益，成為全面改革和新體制的積極推動(dòng)者，更好發(fā)揮政府作用。為此，應(yīng)啟動(dòng)制定行政執(zhí)法績效考核法、行政獎(jiǎng)勵(lì)與問責(zé)法、社會(huì)評(píng)價(jià)法、地方政府責(zé)任法。

上述四個(gè)方面的具體立法建議，針對(duì)的是現(xiàn)實(shí)中的不同問題，目的在于強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法程序立法需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)，全盤規(guī)劃，不能簡單就程序論程序。如果脫離職能、組織、監(jiān)督等大背景，將程序僅僅理解為步驟、環(huán)節(jié)、手續(xù)與過程，等于不掛擋轟油門，耗費(fèi)再多能量也無法開動(dòng)汽車。我國一些地方制定法典化行政程序規(guī)定時(shí)轟轟烈烈，規(guī)定頒布后影響迅速消失，就是很好的例證。在這方面，我們與發(fā)達(dá)國家有很大的差別。發(fā)達(dá)國家的行政程序法主要聚焦于程序環(huán)節(jié)，是因?yàn)樵诼L的歷史發(fā)展過程中它們首先解決了程序相關(guān)的職能、組織、監(jiān)督等方面的制度問題，使行政程序法的任務(wù)非常有限，也有可執(zhí)行性。我國的現(xiàn)實(shí)國情決定了我們必須將發(fā)達(dá)國家分步實(shí)施的法治過程同步規(guī)劃、同步實(shí)施，通過變法戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)趕超。變法戰(zhàn)略既是發(fā)展中國家的機(jī)遇與優(yōu)勢，更多是同時(shí)面臨多重任務(wù)的巨大挑戰(zhàn)。無論如何，在行政執(zhí)法程序立法的總體思路上簡單照搬照抄發(fā)達(dá)國家的立法路徑，孤軍奮進(jìn)，肯定會(huì)水土不服甚至出現(xiàn)南轅北轍的結(jié)果。

習(xí)近平總書記關(guān)于三中全會(huì)決定與四中全會(huì)決定構(gòu)成姊妹篇的深刻論述，為全面規(guī)劃行政執(zhí)法程序立法奠定了基礎(chǔ)。推進(jìn)行政執(zhí)法程序立法，既要貫徹四中全會(huì)決定對(duì)于完善行政執(zhí)法程序部分的具體要求，又要貫徹四中全會(huì)決定其他部分對(duì)于程序與執(zhí)法的要求。要將四中全會(huì)決定與三中全會(huì)決定結(jié)合起來，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一些行政法學(xué)者所主張的行政程序法范疇。當(dāng)然，至于本建議中涉及的具體立法項(xiàng)目，有的需要單獨(dú)制定，有的完全可以合并，屬于具體立法技術(shù)層面的問題。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師）endprint