武漢城管“柔性執(zhí)法”新政

呂德文

相對于強制性執(zhí)法，柔性執(zhí)法注重運用多種手段來引導行政相對人行為，促使相對人選擇最小成本的行為方式。武漢模式的成效和局限并存，仍有繼續(xù)完善的空間。

一提起城管，大家就覺得是暴力的代名詞，但在中部最大的城市武漢，卻悄悄掀起了“城管革命”，其柔性執(zhí)法手段引起各界廣泛關(guān)注。

以近期當?shù)孛襟w的報道為例。2月28日，《城管招聘招來富二代、白富美》；3月1日，《江城首次開通網(wǎng)上“城管聊天室”》；3月14日，《城管“小鮮肉”充當馬拉松陪跑兔》；3月16日，《城管助力拆除社區(qū)“孤兒”廣告牌》……這些做法都讓人耳目一新。

其實，武漢的探索并非剛剛開始。整整5年過去了，如何評價柔性執(zhí)法的價值呢？

柔性執(zhí)法“36計”

相對于強制性執(zhí)法的單一性、僵化性和機械性，柔性執(zhí)法注重運用多種手段來引導執(zhí)法對象，給其一定的靈活度，既體現(xiàn)了現(xiàn)代法治理念，也體現(xiàn)了全心全意為人民服務的宗旨。從實踐中看，武漢城管的柔性執(zhí)法創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下方面：

女子執(zhí)法。女子執(zhí)法之所以是柔性執(zhí)法手段，是因為與強制執(zhí)法相比，女子執(zhí)法隊員具有耐心、精細及善于溝通的特點，采用微笑、“幫忙”、勸說等方式進行柔性執(zhí)法。這一執(zhí)法方式由江岸區(qū)執(zhí)法大隊創(chuàng)建。江岸區(qū)城管執(zhí)法大隊創(chuàng)建的“美女城管隊”，共有隊員24名，其中新隊員22人，都是公開招聘而來。這些隊員身高在1.60米以上，年齡25-30歲之間，大專學歷，有親和力，發(fā)揮女性親和力強、耐心細致的長處，進行文明執(zhí)法。

賣萌執(zhí)法。江岸區(qū)城管局在執(zhí)法過程中采取舉牌宣傳的手段，警示語言采取了網(wǎng)絡流行方式，被稱作“賣萌執(zhí)法”，此后，這一方式被迅速推廣，比如，《城管手冊》配有漫畫進行“賣萌”，城管隊員扮熊貓執(zhí)法?！百u萌”執(zhí)法或舉牌執(zhí)法的實質(zhì)是，從宣傳和勸導入手，嘗試直觀地表達執(zhí)法意圖，從而讓執(zhí)法對象和群眾認可城管執(zhí)法。

眼神執(zhí)法。在“賣萌執(zhí)法”之前，武漢城管已經(jīng)廣泛使用了“眼神執(zhí)法”。武漢市城管局開展大排檔占道經(jīng)營專項整治活動，但要求只能采取宣傳、勸說的方式。因勸說、宣傳無效，迫于無奈的洪山區(qū)執(zhí)法隊員只能站成一圈注視食客和老板，終于制服了占道攤販。

鮮花執(zhí)法。武漢市洪山區(qū)的美女城管執(zhí)法隊隊員在勸阻占道經(jīng)營商戶時，如果商家配合地將占道物品搬回店里，城管會給其獻上一束玫瑰花或康乃馨，寓意“予人玫瑰，手留余香”。這一柔性執(zhí)法方式著眼于改善執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間的關(guān)系，將柔性執(zhí)法理念貫徹至執(zhí)法全過程。

大學生城管。這一做法是對早些年城管粗暴執(zhí)法的回應，盡管粗暴執(zhí)法并不一定與城管素質(zhì)相關(guān)，與城管學歷更無直接關(guān)系。但就街頭執(zhí)法的過程來說，大學生城管確實更容易理解與文明執(zhí)法相關(guān)的理念、原則。曾有一段時期，武漢市2281名執(zhí)法隊員中，大專及本科學歷1833人，占80.4%，碩士56人，占2.4%。據(jù)筆者調(diào)研，武漢市這些年招收的協(xié)管員，也大多數(shù)具有大專以上學歷。

應該說，柔性執(zhí)法創(chuàng)新并非一時興起，而是伴隨著文明執(zhí)法、“疏堵結(jié)合”等理念產(chǎn)生的。武漢城管早就總結(jié)了體現(xiàn)出柔性執(zhí)法內(nèi)涵的“三步式”執(zhí)法?！叭绞健眻?zhí)法已成為當前武漢城管執(zhí)法的標準程序，其全稱是“三步式”有情操作執(zhí)法程序，即：先教育規(guī)范、再限期整改、最后依法處罰。近些年武漢市柔性執(zhí)法手段的創(chuàng)新，其實質(zhì)是盡量避免使用強制執(zhí)法措施，在“教育規(guī)范”階段即實現(xiàn)執(zhí)法目標。

倒逼城管執(zhí)法體制改革

筆者在一個城管中隊進行了跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)情況下，城管執(zhí)法并不采用強制手段，而是與執(zhí)法對象保持“默契”；即便是因偶然原因發(fā)生城管執(zhí)法沖突，城管隊員受傷的情況也要多于執(zhí)法對象。甚至有研究表明，由攤販主動挑起、制造的暴力沖突并不少于城管暴力執(zhí)法，人們普遍相信的因城管施暴而引起攤販被迫反抗的敘事，只是一個“失真的鏡像”。這表明，這些年武漢城管的“兩暴”現(xiàn)象得到了較好的控制。

柔性執(zhí)法最深刻的影響可能不在于抑制“兩暴”現(xiàn)象，而在于改善城管執(zhí)法環(huán)境。就武漢城管實踐來看，柔性執(zhí)法實際上倒逼了城管執(zhí)法體制改革，一定程度上緩解了一線執(zhí)法困境：

其一，2011年《武漢市委、市政府關(guān)于全面提升城市綜合管理水平的意見》指出，按照城市人口每萬人配備4名城管執(zhí)法隊員的標準足額配置城管編制，這將大大充實一線城管力量，直接改善了城管的街頭工作環(huán)境。

其二，在“城管革命”期間，市領(lǐng)導要求各區(qū)區(qū)長每天抽出兩小時，到馬路上找問題，市、區(qū)兩級城管局班子成員及部門負責人也需每天“馬路辦公”，機關(guān)干部也需要包區(qū)包街馬路辦公，一線駐點，要求“處級干部每月要有一半的時間工作在一線、問題解決在一線、成效體現(xiàn)在一線”。一些重大的專項整治行動，都有領(lǐng)導在場，即便是不在場，也可能以某種形式給予一線執(zhí)法人員支持。上級領(lǐng)導進入一線工作界面，減輕了一線執(zhí)法的城管擔責的風險。

其三，著力制造輿論，動員公眾參與，讓民眾更理解城管工作，客觀上增強了城管執(zhí)法的正當性。武漢城管多年來組織開展城管進社區(qū)、進學校、進軍營、進鄉(xiāng)村、進企業(yè)、進機關(guān)的“六進”活動，發(fā)動大學生、共青團員、志愿者和廣大市民參與城市管理實踐，并通過設立城管聊天室等方法，引導公眾客觀認識城管執(zhí)法。

柔性執(zhí)法能走多遠

柔性執(zhí)法的價值譜系主要有兩個。一是法治話語，二是群眾路線譜系，從總體上看，群眾觀念而非文明執(zhí)法在主導了“柔性執(zhí)法”。從正當性的角度上看，城管在群眾工作中獲得執(zhí)法對象的“服從”，并不僅僅是對法律的遵從，更重要的是對人情、政治的遵從。因此，從城管執(zhí)法的實踐過程看，“三步式”程序遠不止“三步”，柔性執(zhí)法也并非純粹的行政技術(shù)，具有很深的政治內(nèi)涵。

與此同時，柔性執(zhí)法的局限也很明顯。從根本上說，喪失了強制性和嚴肅性的執(zhí)法，是不可能實現(xiàn)城管的政策目標的。一方面，城管柔性執(zhí)法與執(zhí)法對象遵紀守法之間并不存在必然聯(lián)系，在一些情況下，柔性執(zhí)法反而鼓勵了執(zhí)法對象執(zhí)法犯法。在武漢大力推行柔性執(zhí)法創(chuàng)新的2011年下半年，媒體即公開報道了6起城管執(zhí)法對象遭遇暴力抗法的惡性事件。就執(zhí)法程序而言，柔性執(zhí)法實際上只實施了“三步式”執(zhí)法中的第一步，它并不可能代替強制執(zhí)法。因此，因強制執(zhí)法引起的沖突仍時有發(fā)生。2015年底，江夏區(qū)還發(fā)生了一起“武漢城管毆打女攤販”事件，事因店主出店經(jīng)營不聽勸阻、辱罵城管，從而導致城管打人。

可見，僅從柔性執(zhí)法手段本身來看，它很容易受到質(zhì)疑，因為它雖然體現(xiàn)了文明執(zhí)法理念，卻與嚴格執(zhí)法理念相沖突。如果將之看成是文明執(zhí)法和為人民服務理念的表現(xiàn)，視其為執(zhí)法程序的一部分，則有其合理性。尤其是在“大城管”體制下，它能部分消解運動式治理的弊病，緩解城管與執(zhí)法對象間的沖突，改善街頭工作環(huán)境。

就武漢城管實踐經(jīng)驗來看，當前的城市管理體制仍存在不足?！按蟪枪堋斌w制依靠中心工作、綜合治理及壓力型體制與錦標賽體制等運作，具有運動式治理的特征。但是，運動式治理從根本上說是官僚體制動員的產(chǎn)物。官僚制行政的擴張，將原有的群眾性組織如協(xié)管納入其中，反過來使得群眾動員慢慢式微，公眾參與機制的建立困難重重。柔性執(zhí)法根本上說是群眾路線的產(chǎn)物，它的有效性建立在合理的城市治理體系基礎上。顯而易見的是，當前的城市治理體系現(xiàn)代化還有很長一段路要走，柔性執(zhí)法要真正發(fā)揮作用，也需假以時日。

（作者單位：華中科技大學社會學系）