行政主導立法的弊端

周東旭

行政主導立法積弊

目前，公眾更多關注的立法程序是人大審議的立法草案，事實上，審議已是整個立法程序的中間階段，在此之前，政府早已介入頗深。

五年立法規(guī)劃和每年的立法計劃是立法啟動的原點。自上世紀80年代末確立立法規(guī)劃以來，每五年會有一個立法規(guī)劃，根據(jù)立法規(guī)劃，人大再制定每年的立法計劃，所以，哪些法律法規(guī)能被納入立法規(guī)劃、計劃，則意味出臺的幾率大增。

根據(jù)法律規(guī)定，哪些項目可以進入規(guī)劃，人大會征求各個部門的意見。以全國人大為例，全國人大各專門委員會、國務院有關部門、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委法制局，還包括各人民團體等，都可以提議。但是最終能夠進入立法規(guī)劃、立法計劃的，多數(shù)還是來源于政府系統(tǒng)。

在地方上，立法規(guī)劃面臨同樣的情況。有多年地方人大工作經(jīng)驗的閻銳詳細統(tǒng)計了上海市30多年的立法數(shù)據(jù)，其中，80%以上的項目由政府提議，“這反映出政府在政策議題形成上的優(yōu)勢?！?/p>

立法規(guī)劃作為起點，一定程度決定后續(xù)進程，比如提案和草稿起草等，如果規(guī)劃出自政府部門，草案的起草往往也會由其負責。法規(guī)草案通常會作為立法提案的附件一并向立法機關提出。

對于政府提出的草案，一般由人大內(nèi)部對口的專業(yè)委員會加以審議，而后再提交常委會審議。專業(yè)委員會的審議至多是給出一些反饋意見，幾乎不會退回。所以，直到提交常委會討論，立法過程基本由行政主導。

近20年由全國人大通過的法律中，由國務院各組成部門提交的法律提案占總量的75%至85%。在十一屆全國人大常委會（2008年至2013年）立法規(guī)劃確定的64項法律中，有48部法律是由主管行政部門起草的，比例高達75%。

人大也并不是不想“突破”，但終究力有不逮。比如預算法修訂過程，2005年前后，由人大預算工委主導起草第一個草案，業(yè)界普遍認為“邁的步子比較大”，待向相關部門、機構(gòu)征求意見之后，并沒能得到國務院認可，修法隨之擱置。2009年之后，又出臺的一個草案，中國政法大學教授、財稅法研究中心主任施正文回憶，這次是全國人大和財政部聯(lián)合起草，但實際上是財政部主導。

立法到常委會或人民代表大會審議階段，是目前人大參與立法的最主要形式。但是，從已有情況看，人大審議更多起“修補”作用。雖然當前的人大辯論已經(jīng)大為提高，也有不少委員會直接對不適當?shù)牟莅笚l文提出異議，但“推倒重來”基本不可能。除了政策出臺需要一系列復雜調(diào)研過程外，關鍵是人大暫時也缺乏足夠權威，抵御推翻后所面臨的一系列壓力。

草案完成之后提交到人大，形成具體條文，也就意味著各方的利益基本劃分清楚，經(jīng)過了反復磨合，一旦再協(xié)調(diào)，更改利益格局，會非常困難。立法就是各方利益平衡，只有人大在原初狀態(tài)時就介入，平衡各方面利益，解決重大問題，才可能真正做到主導立法，與行政主導相區(qū)別。

有些法案具有明顯不合理之處，但一旦到了常委會審議階段，再想推翻重來或直接否決，基本不可能。

通常的做法是，如果審議階段意見分歧太大，只能暫且擱置。而擱置并非完全是因為人大內(nèi)部的分歧，很多情況是部門利益協(xié)調(diào)不清。

部門利益“暗戰(zhàn)”

政府參與立法是世界很多國家的通行做法，尤其是隨著政府治理日益精細化、技術化，立法很難離開政府，但關鍵是要避免部門利益法制化。行政主導立法是多年來的慣例，之所以政府有立法動力，根本原因還在將法律視為一種利于政府治理的手段。而這不僅與法治保障人權的理念相悖，更重要的是還帶來一系列后果。

立法是利益分配過程，政府很容易通過立法爭取自身利益，這也是部門利益法制化的最直接表現(xiàn)。比如，很多法規(guī)涉及管理體制、機構(gòu)設置、人員安排以及資金投入等，政府部門往往會“不自覺”維護自身權益，利益一步一步固化。

立法還會成為各部門爭奪利益的“暗戰(zhàn)之所”。

以燃油稅立法為例，燃油稅涉及國稅、交通、鐵道、民航、電力、煤炭、海關總署和石油企業(yè)等多個部門、多個行業(yè)的利益調(diào)整，包括征收權的歸屬、管轄，內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整，以及利益分配等一系列問題，除非有更高層次的統(tǒng)籌，否則由此帶來的利益格局難以平衡。圍繞燃油稅的十幾年“糾斗”，多次被擱置，反映了當前立法中的部門利益角逐常態(tài)，因利益協(xié)調(diào)不成而擱置的法案，在中國立法史上并不少見。

正常的部門利益實際是立法的應有之義，但對不當利益的爭奪則可能延誤法制進程。更為慘烈的情況是，不同部門之間的“暗戰(zhàn)”，會導致各部門分別出臺自己滿意的法規(guī)。

“爭權諉責”是當前備受詬病的另一頑疾，只想要好處，不想要責任。通過設置管制、處罰以及許可與審批事項，將政府自身地位、權力及利益最大化，將自身義務與責任最小化，這是目前很普遍的現(xiàn)象。

出于部門自身利益的考量，一種很自然的推論就是，賦予審批權、處罰權，強化管理的立法項目更容易推進。而且，政府的選擇側(cè)重“不付出型”管理，如果管理需要打破既有模式或利益格局，或者對GDP等產(chǎn)生影響，推動起來的難度就會增大。社會領域的立法，一般需要政府加大投入，提升基本公共服務水平，很可能就沒那么積極，而這些領域往往涉及公眾實際利益。

政府主導立法有其歷史原因，人大主導立法牽涉體制調(diào)整，將改變的不只是某一兩部法律。地方人大常委會是改革開放之后才逐步建立，立法不過30多年。1985年，六屆人大三次會議通過《關于授權國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例的決定》，將本來應該由全國人大獨立行使的立法權，一次性授權給國務院行使。

以稅法規(guī)范為例，在目前的18個稅種中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅3個稅種通過人大立法，其他都是依據(jù)國務院制定的條例。每個稅種并不是單一的法律，圍繞稅種的是一個法的集群，在其之下是很多具體規(guī)則，各部門和各級政府在貫徹中會出臺大量規(guī)范性文件，即“紅頭文件”，部門利益法制化已經(jīng)非常細密。哪些是人大的權，哪些是政府的權，如果把相關權力回歸人大，由人大主導，在制定細則時，也就會發(fā)生很大變化。

十八屆四中全會明確提出，“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化?！绷m部門利益法制化，是因為這已經(jīng)嚴重影響法制本身的良性發(fā)展以及治理現(xiàn)代化。

以主導立法為基礎，行政部門進而可能夾帶著“借法擴權”“借法逐利”等一系列副產(chǎn)品。如果部門利益“綁架”人大，人大將很難發(fā)力，又何談代表人民利益？

（摘自《思想理論動態(tài)參閱》）