我國農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的法律思考

劉天富

摘 要：作為人類重要的生產(chǎn)資料，土地扮演著重要的角色。然而在實際的生活中，農(nóng)村中存在的各種土地違法行為使得土地資源加速流失，如政府不按規(guī)定占用土地，農(nóng)民私自搭建違章建筑等。這些土地違法行為嚴重影響了人類發(fā)展的可持續(xù)性。本文通過對農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的表現(xiàn)形式闡述，從中分析導(dǎo)致農(nóng)村土地違法的原因，最后對農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的規(guī)制提出一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；違法；調(diào)控；建議

一、我國農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的主要表現(xiàn)形式

（一）違法占地、用地現(xiàn)象突出

由于一些地方政府沉迷于“形象工程”的建設(shè)，在土地的使用上，往往變得盲目，尤其是在建設(shè)項目上，很多時候都采取未批先占、少批多占或者先占后辦手續(xù)等方式進行“圈地運動”，導(dǎo)致了大量的土地資源浪費[1]。如近年來發(fā)生的“湖北房縣地方政府斥億元巨資擴征土地興建豪華辦公樓”、“山西省萬榮縣7個項目未批先占1211畝耕地”、“河北張家口‘西豪麗景住宅區(qū)未批先建”等事件，都是土地違法現(xiàn)象的典型代表。另外就是一些地方政府往往會利用土地謀私利，尤其是在審批上，有的政府機關(guān)超越自己的職責(zé)權(quán)限對土地進行審批，而那些沒有法律規(guī)定的土地審批職權(quán)的部門則以“拆分土地”這種變相的形式對土地進行劃分，使得農(nóng)村的土地違法行為屢禁不止。與此同時，一些地方政府在土地利用上完全不按照原有規(guī)劃進行，有的原來為農(nóng)用地的被改為建設(shè)用地，有的是坡地、污染地的被改為“基本農(nóng)田”等。這些違法現(xiàn)象帶來的后果極其巨大，不僅違法了土地資源的配置規(guī)律，還對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。

（二）非法出讓土地使用權(quán)，“以租代征”現(xiàn)象普遍存在

地方政府作為地方事務(wù)的管理者，在土地管理上自然也享有相應(yīng)的管理職能。而現(xiàn)實的管理中，一些地方政府為了謀取巨額利益，往往以非法出讓用地使用權(quán)的方式獲得土地使用出讓金。不僅如此，地方政府為了避免征占農(nóng)民土地而支付高額的費用，經(jīng)常采取“租用”的方式給付少量租金以長期利用農(nóng)民的土地。這種行為被稱為“以租代征”。這是近年來一種土地違法的新形式，其最典型的特征就是“三個規(guī)避”，即“規(guī)避依法審批、規(guī)避依法繳納新增建設(shè)用地有償使用費、規(guī)避依法繳納征地補償費和安置補助費”[2]。

（三）私搭亂建、違章建房現(xiàn)象明顯

我國的農(nóng)村近年來的發(fā)展可謂突飛猛進，城市和農(nóng)村的差距在慢慢縮小，與此同時，大量的工業(yè)園區(qū)、旅游區(qū)等紛紛建立起來，這種情況下，土地資源的占用自然不可少。在利益的驅(qū)使下，農(nóng)村的居民在暗地里進行私搭亂建、違章建房的活動，甚至在幾天時間內(nèi)就可以建一棟簡易的房屋，這樣做的目的是為了獲得土地征占或征用的補償費用，而一些房屋被鑒定為違章建筑后，往往會被拆掉，導(dǎo)致大量的土地資源無法回歸原來的用途。

二、我國農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的原因

（一）對于“公共利益”含義的規(guī)定不明確

《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹摋l款是對土地征收或征用的前提的設(shè)定，但是，對于“公共利益”的具體內(nèi)容是什么，法律條文并沒有細化說明，這導(dǎo)致了地方政府在土地征收或征用的過程中憑自己對“公共利益”的理解，肆意鉆法律漏洞，導(dǎo)致大量的土地資源被閑置或浪費。

（二）土地執(zhí)法不力，執(zhí)法程序時間長

執(zhí)法不力是導(dǎo)致土地違法現(xiàn)象屢禁不絕的主要原因。在土地執(zhí)法中，大多數(shù)執(zhí)法者在面對土地違法行為時，很多時候不及時處理，而是以罰款形式代替強制拆除，而對于土地違法者而言，他們也愿意選擇罰款了結(jié)也不愿放過“以地生財”的機會[3]。由于土地主管部門沒有強制執(zhí)行權(quán)，不能實施強制執(zhí)行，而法院雖有該權(quán)力，但是在審理土地違法案件時，從立案到最終執(zhí)行要花費幾個月甚至更長的時間，如此長時間的執(zhí)法程序，直接的影響就是土地違法成本低，而執(zhí)法成本高。

（三）公民土地守法意識不強

農(nóng)村的土地違法現(xiàn)象高發(fā)的一個重要原因是公民的土地守法意識不強。許多的農(nóng)村的居民認為土地被自己承包了以后就已經(jīng)屬于自己的財產(chǎn)了，因而可以自由處分，包括在土地上隨意私搭亂建違章房屋，這也許是公民對相關(guān)的法律術(shù)語理解不清楚，如對土地承包經(jīng)營權(quán)、土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等概念不了解而導(dǎo)致土地違法。除了普通公民外，一些村干部的法律意識也不強，尤其是其中一些人認為土地集體所有意味著土地是村委會私有，便多次違法占用土地謀取利益。

三、對農(nóng)村土地違法現(xiàn)象規(guī)制的法律對策

（一）明確界定“公共利益”，防止土地征收權(quán)濫用

由于法律上對“公共利益”界定不清，有必要通過法律的形式將“公共利益”的范圍進行界定，以防止土地征收權(quán)的濫用。筆者認為，土地征收或征用中的“公共利益”，應(yīng)當包括僅限于“公共目的”和“公共用途的使用”，在立法上可以采取列舉的方式將“公共利益”的“公共目的”和“公共用途”進行限定，具體包括以下幾個方面：1、用于國家機關(guān)和軍事目的的建設(shè)，如國家機關(guān)建筑，軍事設(shè)施、基地以及兵工廠等等；2、用于公共事業(yè)或城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如公共交通、能源、供電、供暖、供水、排水及污水處理等；3、用于社會公共事業(yè)的建設(shè)，如教育、文化、衛(wèi)生、氣象、體育、環(huán)保、慈善機構(gòu)等；4、用于國家重大經(jīng)濟建設(shè)項目的建設(shè)，但是這種建設(shè)項目必須具有公益性，否則不能以“公共利益”為目的征收或征用土地；5、其他由政府開展的具有公共利益性質(zhì)和目的的事業(yè)。[4]除了用列舉法之外，還應(yīng)當用排除法將不屬于公共利益的用地范圍進行排除，這兩種立法能將“公共利益”的內(nèi)容進行細化規(guī)定，提高法律的可操作性。

（二）嚴格土地執(zhí)法，加大土地違法打擊力度

土地執(zhí)法在規(guī)范農(nóng)村土地秩序中發(fā)揮著重要的作用，只有按照法律的規(guī)定，嚴格執(zhí)法，才能夠?qū)⑥r(nóng)村土地的違法現(xiàn)象全部扼殺在搖籃之中。對于土地執(zhí)法人員來說，對土地違法行為要及時發(fā)現(xiàn)并且及時制止和查處，絕對不能手軟。與此同時，在公安、司法、國土資源主管部門之間建立一種聯(lián)合執(zhí)法機制也非常有必要，各個部門之間要相互配合，綜合運用罰款、沒收甚至嚴厲的刑事處罰手段懲罰土地違法者，提高土地違法者的違法成本，更好地保障土地利用秩序。

（三）加強土地法律及政策的宣傳，提高公民法治觀念

要想從根本上杜絕土地違法現(xiàn)象的產(chǎn)生，對土地法律、法規(guī)以及政策的宣傳必不可少。只有法律意識提高了，才能從思想上意識到土地違法行為帶來的危害。由于是在農(nóng)村，在知識的宣傳上，可以運用一些便于老百姓理解的通俗語言進行講解；在宣傳的手段上，不應(yīng)拘泥于一種方式，可綜合采用漫畫、書報、音（視）頻、廣播、電視、手機、面對面交流等多種方式；對于一些領(lǐng)導(dǎo)干部而言，可通過定期舉辦專題講座、贈送書刊等形式提高他們的法治意識。這些方式的綜合運用，能進一步提高公民在土地方面的法治意識和觀念，對防止土地違法行為發(fā)生有著重要意義。（作者單位：貴州民族大學(xué)）

參考文獻：

[1] 耿未名.遏制土地違法行為的機制建設(shè)問題研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.

[2] 賈卓.農(nóng)村土地違法表現(xiàn)形式及預(yù)防措施[J].國土資源，2010（11）：56.

[3] 韓俊.中國農(nóng)村土地問題調(diào)查[M].上海：上海遠東出版社，2009.262-268.

[4] 陳小君.農(nóng)地法律制度研究—田野調(diào)查解讀[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：273.