淺析水庫(kù)移民實(shí)行城鎮(zhèn)化無土安置方略

張星

（貴州省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院貴州貴陽(yáng)550002）

淺析水庫(kù)移民實(shí)行城鎮(zhèn)化無土安置方略

張星

（貴州省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院貴州貴陽(yáng)550002）

本文結(jié)合夾巖水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃的工作實(shí)踐,分析了夾巖水利樞紐工程移民規(guī)劃過程中出現(xiàn)的“城鎮(zhèn)化無土安置模式”的背景、可行性以及對(duì)采取該模式對(duì)移民搬遷安置的有利影響，以期為類似工程提供借鑒。

夾巖水利樞紐;水庫(kù)移民;城鎮(zhèn)無土安置

1 概況

夾巖水利樞紐及黔西北供水工程是《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃》、國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)的《貴州省水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化治理綜合規(guī)劃》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1383號(hào)）和水利部審查通過的《西南五省（自治區(qū)、直轄市）重點(diǎn)水源工程近期建設(shè)規(guī)劃》提出的重點(diǎn)供水工程。工程的開發(fā)任務(wù)是以供水和灌溉為主，兼顧發(fā)電，并為區(qū)域扶貧開發(fā)及改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造條件的綜合水利工程。受水區(qū)包括畢節(jié)～大方城區(qū)、遵義市中心城區(qū)、黔西縣城、金沙縣城、納雍縣城、織金縣城、仁懷市等7個(gè)城鎮(zhèn)（區(qū)）以及8個(gè)工業(yè)園區(qū)、79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)計(jì)灌溉面積90.42萬畝，總庫(kù)容為13.25億m3的大⑴型工程；具體規(guī)劃指標(biāo)詳見表1。

根據(jù)《夾巖水利樞紐及黔西北供水工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告》，建設(shè)征地區(qū)需永久征收土地總面積53900.67畝，臨時(shí)征用土地13838.65畝；直遷人口21678人，拆遷各類房屋677329.88m2。到規(guī)劃水平年搬遷安置人口中水庫(kù)淹沒影響區(qū)到規(guī)劃水平年為23010人，樞紐工程區(qū)到規(guī)劃水平年搬遷人口為563人。在堅(jiān)持“以人為本，保障移民合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需要，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，與資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，與城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，引導(dǎo)與充分尊重移民意愿相結(jié)合”的原則下，積極做好夾巖水利樞紐工程的搬遷安置工作，在充分聽取移民群眾的意愿的基礎(chǔ)上，采取分散安置與集中安置相結(jié)合的方式進(jìn)行搬遷安置。夾巖水利樞紐工程水源工程區(qū)分散安置3680人，農(nóng)村集中安置3768人，集鎮(zhèn)集中少土安置4983人，城鎮(zhèn)集中無土安置11143人。其中城鎮(zhèn)無土安置占比例的47%，為主要安置方式。

2 雙山新區(qū)城鎮(zhèn)無土安置背景的可行性分析

2.1 符合國(guó)家發(fā)展政策

把水利水電工程移民安置與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，建設(shè)移民安置型城鎮(zhèn)，是貴州省委、省政府結(jié)合貴州實(shí)際提出的戰(zhàn)略思路和要求，也是國(guó)家加快城鎮(zhèn)化的具體體現(xiàn)。貴州省委《關(guān)于加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》“黔黨發(fā)〔2012〕25號(hào)”提出，“水利水電工程移民要突出城鎮(zhèn)化安置模式，盡量將移民搬遷安置到小城鎮(zhèn)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，著力改善移民生產(chǎn)生活條件，提高自我發(fā)展能力”。貴州省農(nóng)村人地矛盾突出，耕地分散，環(huán)境容量不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，可見，移民安置向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、向發(fā)展條件更好的地方轉(zhuǎn)移已成為廣大移民群眾的新期待和新要求。

表1 夾巖水利樞紐工程主要影響指標(biāo)

2.2 緩解有土安置的土地資源緊張情況

進(jìn)行移民安置的區(qū)域應(yīng)當(dāng)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)。夾巖水利樞紐工程水庫(kù)屬高山峽谷型水庫(kù)，庫(kù)區(qū)安置容量非常有限，加之貴州省三位一體規(guī)劃中各類重點(diǎn)工程的建設(shè)，給原先就耕地資源貧瘠的當(dāng)?shù)卣黾恿撕艽蟮睦щy，傳統(tǒng)的“有土安置”移民安置方式實(shí)施難度越來越大，特別是本工程涉及的納雍縣，它為貴州省近幾年來的移民大縣，還承擔(dān)著目前貴州省在建最大水利工程黔中水利樞紐工程的移民搬遷，因此已基本無法調(diào)劑耕地進(jìn)行安置，無土安置已成為必須面臨的安置方式。

2.3 符合移民安置意愿

水利水電工程移民屬于非自愿移民，由于工程的建設(shè)，破環(huán)了移民群眾長(zhǎng)期建立起來的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，在新的生產(chǎn)生活系統(tǒng)里往往承受著很大的心理矛盾和社會(huì)壓力，為消除他們的疑慮，本著“以人為本,構(gòu)建和諧社會(huì)”的原則,夾巖水利樞紐工程充分尊重移民意愿,創(chuàng)新移民安置方式，2014年11月通過向移民代表介紹國(guó)家有關(guān)移民政策和本次擬定的安置方式及安置去向，將城鎮(zhèn)無土安置的選擇條件、建房方式、生產(chǎn)發(fā)展方式對(duì)移民解釋清楚，同時(shí)發(fā)放到戶的安置意愿調(diào)查表，使得移民也在參與的過程中實(shí)現(xiàn)了從知悉到認(rèn)可,再到滿意的良性轉(zhuǎn)化，為模式創(chuàng)新實(shí)踐提供了保障；根據(jù)調(diào)查結(jié)果，選擇城鎮(zhèn)無土安置的移民占到直遷戶數(shù)的47%，可見移民對(duì)城鎮(zhèn)安置的向往很大，也是本次確認(rèn)城鎮(zhèn)無土安置方案的基本條件。

2.4 生產(chǎn)生活條件滿足需求

城鎮(zhèn)無土安置，將移民安置于城市，享受城市各種福利和待遇，每戶配置門面攤位一個(gè)，每戶至少安排、培訓(xùn)一位移民進(jìn)行就業(yè)，優(yōu)先提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

3 雙山新區(qū)城鎮(zhèn)化無土安置方式的優(yōu)勢(shì)

（1）城鎮(zhèn)化安置是當(dāng)前移民安置環(huán)境下的理性選擇。夾巖水利樞紐工程地處貴州省畢節(jié)市，境內(nèi)山高坡陡，溝壑縱橫，土地破碎，其中以納雍縣為例，2010年的全縣農(nóng)業(yè)人口在93.8萬人左右，但是耕地僅有52.27萬畝左右，人均占有耕地不到0.5畝，在這樣的情況下，實(shí)行城鎮(zhèn)無土安置方式是貴州土地資源匱乏和現(xiàn)行土地制度下調(diào)地難的理性選擇，根據(jù)其農(nóng)村移民安置規(guī)劃報(bào)告測(cè)算，如實(shí)行集鎮(zhèn)有土安置11143人,共需建設(shè)用地170畝,需要配置耕地5570畝左右。實(shí)行城市樓房安置,通過修建門面和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)配置攤位來解決移民群眾的生產(chǎn)生活問題,可以有效緩解了土地資源不足，傳統(tǒng)的有土安置方式難的問題，通過政府的積極引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)移民和諧安置。

（2）安置方式的創(chuàng)新是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。對(duì)雙山新區(qū)無土安置模式的選擇結(jié)果表明多數(shù)移民是理解和支持的,在居住環(huán)境上，實(shí)行雙山新區(qū)城鎮(zhèn)安置可以有效的解決老人看病難、子女上學(xué)難、交通難和吃水難的等實(shí)質(zhì)性問題；在生產(chǎn)上，通過勞動(dòng)技能培訓(xùn)，每戶至少培訓(xùn)一人通過轉(zhuǎn)移生產(chǎn)力進(jìn)行就業(yè)、在小區(qū)內(nèi)規(guī)劃市場(chǎng)配置攤位或門面不僅滿足移民群眾的生產(chǎn)生活需要，同時(shí)也脫離了傳統(tǒng)靠天吃飯的生活條件，這對(duì)于庫(kù)區(qū)部分386199部隊(duì)（包括婦女、留守兒童、老人）的生活環(huán)境及生存條件是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的提升；移民群眾對(duì)生產(chǎn)生活滿意的同時(shí)也避免了近年來移民群眾不斷上訪的窘境。

（3）整合資源,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與移民安置的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、共同進(jìn)步。一方面根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好水利水電工程移民城鎮(zhèn)化安置的意見》（黔移發(fā)〔2013〕31號(hào)）本著尊重移民意愿，堅(jiān)持移民安置與加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和搞好環(huán)境保護(hù)的原則，一方面,實(shí)現(xiàn)移民集中安置點(diǎn)的水、電、路、訊、綠化、亮化等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理，安置地不需要大規(guī)模地調(diào)整土地即可實(shí)現(xiàn)移民的妥善安置；另一方面,城鎮(zhèn)安置帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過建設(shè)能容納10000余人的移民集中安置點(diǎn)，在安置點(diǎn)及周邊配套建設(shè)學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等設(shè)施，為移民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件也將移民安置活動(dòng)變成了區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)。

4 結(jié)語(yǔ)

夾巖水利樞紐工程庫(kù)區(qū)的耕地面積小，而且受喀斯特巖溶地貌發(fā)育和石漠化的影響，耕地的土層薄，保水保肥能力低，采取“雙山新區(qū)城鎮(zhèn)無土安置”模式對(duì)于緩解貴州安置容量小，安置難度大的情形起著積極的作用，在本質(zhì)上也是契合“城鎮(zhèn)一體化”發(fā)展政策的,將移民安置與城鎮(zhèn)一體化進(jìn)行資源整合,通過移民的技能培訓(xùn)和安置小區(qū)配置門面等方式不僅可以有效保證移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)和移民市民化素質(zhì)培訓(xùn)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),而且對(duì)于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是一種促進(jìn)，其將具有較強(qiáng)生命力且可以進(jìn)一步完善發(fā)展以推進(jìn)水庫(kù)移民安置工作的一種新模式。但是其安置方式在貴州范圍內(nèi)還未成熟，政府還需在安置的過程中積極引導(dǎo)，急移民所急，想移民所想，在管理上堅(jiān)持以人為本、維護(hù)移民合法權(quán)益、保障移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，為移民營(yíng)造一個(gè)人際關(guān)系和諧舒適的生活范圍，一旦由于政策的不落實(shí)、與當(dāng)前宣傳不一就很容易引發(fā)大規(guī)模的群眾性事件，給社會(huì)帶來一些不安定因素，使得城鎮(zhèn)無土安置模式實(shí)施效果將大打折扣。陜西水利

[1]GuizhouProvincialWater Conservancy and Hydropower Survey and Design Institute.《夾巖水利樞紐及黔西北供水工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告》.[R]2015

[2]蔡依平.水庫(kù)農(nóng)村移民生產(chǎn)安置模式研究[D].南京:河海大學(xué)，2004；

[3]鄭瑞強(qiáng)，張春美，施國(guó)慶水庫(kù)移民“城市樓房安置”模式創(chuàng)新機(jī)理思考——以青山嘴水庫(kù)工程移民安置實(shí)踐為例.中國(guó)水利水電.[J]2011年06期：169-172.

（責(zé)任編輯：暢妮）

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