美國加利福尼亞州高等教育撥款制度分析

董俊燕

摘 要：美國加州擁有眾多享譽(yù)世界的高校，支撐其發(fā)達(dá)高教系統(tǒng)的是自1960年以來穩(wěn)定的高校撥款體制。按照成本分擔(dān)原則，加州的高教撥款制度包含基數(shù)撥款、學(xué)生教學(xué)邊際成本公式撥款以及學(xué)費(fèi)政策制定。文章詳細(xì)介紹了美國加州的公立高等院校的撥款制度及其變革；分析了其基數(shù)加增長和公式相結(jié)合的撥款方式，既保持了撥款制度的穩(wěn)定性，又在一定程度上約束了高校對于規(guī)模擴(kuò)張的追求；將加州大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)對于經(jīng)費(fèi)的分配和管理作為案例進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：加州；高教撥款體制；學(xué)費(fèi)；加州大學(xué)

地處美國西海岸的加利福尼亞州不僅在美國人口最多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)，而且擁有全美最龐大、完整和高水平的公立高等教育體系，涌現(xiàn)出加州大學(xué)伯克利分校、加州大學(xué)洛杉磯分校等世界聞名的一流公立高校，是美國發(fā)達(dá)的高等教育的縮影。

中國對于加州公立高等教育的研究主要集中于對其自1960年開始執(zhí)行的《高等教育規(guī)劃綱要》（Master Plan for Higher Education）的目標(biāo)、內(nèi)容、執(zhí)行和發(fā)展的綜述和分析，目前關(guān)于加州公立高校財(cái)政撥款方面的文獻(xiàn)比較少?；诖?，作者根據(jù)加州公立高等教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，按照其成本分擔(dān)的理念，詳述了州政府對于公立高校的撥款方式和學(xué)費(fèi)的制定與使用，并以加州大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)分配為例進(jìn)一步解釋了加州公立高等教育撥款體制的執(zhí)行，以期對中國高等教育撥款體制改革起到一定的啟示作用。

一、加州公立高校系統(tǒng)概況

加州擁有三大公立高校系統(tǒng)，分別是加州大學(xué)系統(tǒng)（UC）、加州州立大學(xué)系統(tǒng)（CSU）和加州社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)（CCC）。三個系統(tǒng)承擔(dān)的使命和職責(zé)不同，分工明確，互相補(bǔ)充。加州大學(xué)注重科學(xué)研究，定位為研究型大學(xué)，共有10個校區(qū)，包括世界知名的加州大學(xué)伯克利分校、加州大學(xué)洛杉磯分校等。加州州立大學(xué)有23個校區(qū)，屬于教學(xué)型大學(xué)，可自主頒發(fā)學(xué)士和碩士學(xué)位，還可以同加州大學(xué)合作頒發(fā)聯(lián)合博士學(xué)位。加州社區(qū)學(xué)院有109個校區(qū)，分別由州內(nèi)72個地方政府管理，主要提供大學(xué)一年級和二年級（低年級）職業(yè)教育項(xiàng)目。

1960年，加州制定了著名的《高等教育規(guī)劃綱要》[1]，對該州高等教育的目標(biāo)和戰(zhàn)略做出了綱領(lǐng)性規(guī)劃，并影響至今。規(guī)劃的指導(dǎo)原則是所有合格的加州人都應(yīng)有機(jī)會接受高品質(zhì)的、可負(fù)擔(dān)的高等教育。規(guī)劃提出了各種政策，包括高等學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)、功能定位、招生計(jì)劃、財(cái)政資助等。

根據(jù)規(guī)劃，加州大學(xué)系統(tǒng)主要招收加州公立高中畢業(yè)生中最優(yōu)秀的1/8學(xué)生及所有符合要求的社區(qū)學(xué)院專升本學(xué)生；加州州立大學(xué)主要招收高中畢業(yè)生中位列前1/3的學(xué)生及所有符合要求的社區(qū)學(xué)院專升本學(xué)生；而社區(qū)學(xué)院則要招收所有高中畢業(yè)生以及有意愿接受教育的成人。

二、高等院校撥款的基本模式

加州對高等院校的撥款采用了基數(shù)加增長的方式。從1995年開始，為了避免高等教育財(cái)政受到經(jīng)濟(jì)波動的影響，開始由州政府分別與加州大學(xué)和加州州立大學(xué)簽訂協(xié)議，一般經(jīng)費(fèi)撥款以上年度的撥款為基數(shù)，每年的經(jīng)費(fèi)增長部分主要來源于三個方面，即高等教育成本、注冊學(xué)生數(shù)和學(xué)雜費(fèi)。教育成本的增長（稱為一般基數(shù)增長）主要受到通貨膨脹和高校為貫徹州政府的新的教育目標(biāo)帶來的經(jīng)費(fèi)增長等因素的影響。由注冊學(xué)生數(shù)增長帶來的經(jīng)費(fèi)增長采用了“邊際成本”公式計(jì)算。學(xué)雜費(fèi)是維持大學(xué)教學(xué)項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要經(jīng)費(fèi)來源，其增長隨高校預(yù)算的增長而增長，以保持學(xué)雜費(fèi)在經(jīng)費(fèi)總額中的份額不變，或者通過對總成本的測算，增加學(xué)雜費(fèi)所占的份額。

（一）州政府與公立高校簽訂協(xié)議

州政府與大學(xué)簽訂的協(xié)議既包括增長部分的具體內(nèi)容，也包括州政府期望大學(xué)達(dá)到的政策目標(biāo)。協(xié)議的簽署一般以四年為一個周期。在州政府與加州大學(xué)和加州州立大學(xué)2013年簽訂的協(xié)議中，為保證每年預(yù)算的穩(wěn)定增加，對各個增長部分都規(guī)定了具體的目標(biāo)。對于一般基數(shù)的增長部分，協(xié)議規(guī)定2005-2006年、2006-2007年兩個預(yù)算年度的經(jīng)費(fèi)增長率不低于3%，2007-2008年度提高到4%，之后又提高到5%。對于注冊學(xué)生數(shù)，協(xié)議規(guī)定每年保持2.5%的增長率。對于學(xué)費(fèi)， 2005-2006年、2006-2007年本科生學(xué)費(fèi)各增長8%，之后與人均收入的變化保持一致，并且允許在“財(cái)政狀況”需要的情況下，學(xué)費(fèi)最多可增長10%；研究生的學(xué)費(fèi)在2005-2006學(xué)年、2006-2007學(xué)年增長10%，之后應(yīng)逐步增長到本科生學(xué)費(fèi)的1.5倍。[2]

作為協(xié)議的一部分，州政府同時(shí)對兩所大學(xué)系統(tǒng)提出了目標(biāo)要求：應(yīng)按照1960年的《高等教育規(guī)劃綱要》確定的標(biāo)準(zhǔn)招生；提高注冊學(xué)生的保留率和畢業(yè)率；提高自然科學(xué)和數(shù)學(xué)學(xué)科的教師數(shù)量；同意社區(qū)學(xué)院的預(yù)備課程為學(xué)術(shù)和技術(shù)內(nèi)容的整合；為社區(qū)提供更多的公共服務(wù)；每年為議會和州政府提供各種績效考核的報(bào)告。

（二）邊際成本公式（Marginal Cost Metho- dology）

加州對由注冊學(xué)生數(shù)增長引起的經(jīng)費(fèi)增長的撥款采用了“邊際成本”公式[3]。具體方法是假定固定成本不變，首先測算出增加一名標(biāo)準(zhǔn)全日制學(xué)生教學(xué)成本的增加額，即邊際成本，然后用生均邊際成本減去生均學(xué)費(fèi)，再與新增標(biāo)準(zhǔn)全日制學(xué)生數(shù)相乘，得到政府撥款經(jīng)費(fèi)總額。

如何界定標(biāo)準(zhǔn)的全日制學(xué)生，是邊際成本公式的第一步。對此，加州大學(xué)和加州州立大學(xué)有所差異。加州大學(xué)對全日制學(xué)生的計(jì)算區(qū)分了研究生和其他類型學(xué)生。一個標(biāo)準(zhǔn)的全日制研究生是指每學(xué)期修滿24個學(xué)分的學(xué)生，如果達(dá)不到24個學(xué)分，則用該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算；對于其他類型學(xué)生則是以每學(xué)期30個學(xué)分來計(jì)算?？梢?，加州大學(xué)用學(xué)分量的不同來衡量研究生和其他類型學(xué)生的教育成本差異。加州州立大學(xué)的計(jì)算方式比較簡單，所有學(xué)生均使用每學(xué)期24個學(xué)分來計(jì)算。

公式中的邊際成本指新增一名學(xué)生的教學(xué)成本，首先將教學(xué)成本區(qū)分成不同的成本要素，然后分別測算每個要素的成本，最后加總得到邊際教學(xué)成本。這些要素說明了教學(xué)成本涵蓋的范圍。加州現(xiàn)行的計(jì)算教學(xué)成本的要素由9個部分構(gòu)成，分別是教師工資、教師福利、助教、教學(xué)設(shè)備更新、教學(xué)支持、學(xué)術(shù)支持、學(xué)生服務(wù)、機(jī)構(gòu)支持、校園運(yùn)營和維護(hù)。在1992年以前，加州對邊際成本各個子要素的測算還考慮了院校類型、教育層次、教學(xué)模式等的成本差異；后來，鑒于這種分類過于復(fù)雜，不利于保持撥款的穩(wěn)定性，加之加州各類高校功能定位清晰明確，加州政府對以前的分類方式進(jìn)行了簡化。在現(xiàn)行的類別中，主要區(qū)分了加州大學(xué)和加州州立大學(xué)。

邊際成本的計(jì)算實(shí)際上是教學(xué)成本要素加入固定成本折舊的平均成本。因?yàn)榕c教學(xué)有關(guān)的邊際成本公式中含有科研活動部分，所以加州大學(xué)系統(tǒng)的生均支出平均比加州州立大學(xué)多出20%。以教師工資為例，教師工資邊際成本是根據(jù)新增學(xué)生數(shù)和生師比，得到所需新增教師數(shù)量，然后根據(jù)教師的工資水平測算出生均邊際成本。在2005年以前，教師工資水平使用的是剛?cè)胄５闹v師的工資標(biāo)準(zhǔn)，之后，使用的是上個年度新雇傭的所有教授的年平均工資。而邊際成本要素中，教學(xué)支持、學(xué)術(shù)支持、學(xué)生服務(wù)和所在院校支持等各項(xiàng)固定成本的計(jì)算，均根據(jù)上一財(cái)年的經(jīng)費(fèi)和注冊學(xué)生的數(shù)量得到生均經(jīng)費(fèi)，并對其進(jìn)行折舊，就得到了各自的邊際成本。

從經(jīng)費(fèi)來源上看，邊際成本包括了政府撥款和學(xué)生學(xué)雜費(fèi)兩部分。因而，用邊際成本公式計(jì)算的最終的政府撥款額度，是由邊際成本減去學(xué)雜費(fèi)收入得到的。

以2007-2008年度加州對邊際成本的具體測算數(shù)據(jù)為例，描述上述邊際成本撥款公式的具體操作過程（見表1）。

（三）學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定與使用

學(xué)雜費(fèi)和政府撥款是加州高校教學(xué)經(jīng)費(fèi)的兩個主要來源。由上面的邊際成本公式可以看出，學(xué)費(fèi)水平既會影響大學(xué)的總收入，也會影響州政府的撥款。州政府和大學(xué)簽訂的協(xié)議書對學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)費(fèi)的使用做出了規(guī)定。2013年協(xié)議中的主要條款有以下6點(diǎn)。第一，高等教育成本應(yīng)由政府和學(xué)生共同分擔(dān)，但是，州政府應(yīng)該承擔(dān)高等教育經(jīng)費(fèi)的主要部分，學(xué)生承擔(dān)部分教育成本。第二，學(xué)費(fèi)的增加應(yīng)是逐步的、適中的、可預(yù)測的。學(xué)費(fèi)的改變應(yīng)至少在執(zhí)行前10個月決定，每年增加的幅度不能超過10%。第三，本科生學(xué)費(fèi)以年度為基礎(chǔ)增加，逐步使每年本科生學(xué)費(fèi)的增加與加州人均收入的變化相一致。但是，在政府遇到財(cái)政困難的時(shí)，可允許年度學(xué)費(fèi)最多增加10%。第四，研究生和專業(yè)院校學(xué)費(fèi)的調(diào)整由多種因素決定。每年研究生學(xué)費(fèi)的確定應(yīng)考慮相關(guān)地區(qū)的平均收費(fèi)狀況、學(xué)生成本分擔(dān)比例、入學(xué)學(xué)生總的成本、維持和提高特定研究生項(xiàng)目的成本、州對特定項(xiàng)目所需的額外工作人員的成本等。為滿足這些要求，研究生學(xué)費(fèi)可以比本科生學(xué)費(fèi)高50%。第五，各層次高校應(yīng)在學(xué)費(fèi)收入中留出一定比例，用作學(xué)生資助。對于本科生來說，新增學(xué)費(fèi)收入的20%～33%將用于學(xué)生助學(xué)金。對于研究生來說，各層級大學(xué)可自主選擇任意數(shù)額的學(xué)費(fèi)用于助學(xué)金。州政府也應(yīng)該提供充足的助學(xué)金，彌補(bǔ)學(xué)費(fèi)不足，以滿足需求的增加。第六，新增的學(xué)費(fèi)收入不在政府預(yù)算之內(nèi)。高校不需要將新增學(xué)費(fèi)收入用在州政府已經(jīng)確定的優(yōu)先事項(xiàng)上，對于這部分學(xué)費(fèi)收入如何支出擁有完全的自主權(quán)。

協(xié)議對學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整只是規(guī)定了一個基本的規(guī)則，實(shí)際調(diào)整由加州大學(xué)董事會和加州州立大學(xué)托管委員會分別自主決定。但是，州政府也會通過撥款影響大學(xué)學(xué)費(fèi)的制定。在州政府計(jì)算撥款額度中使用的是平均學(xué)費(fèi)收入數(shù)值，州政府采用各高校上年度學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)測值，并不隨高校對學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整而變化。另外，如果高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整高于州政府設(shè)定的數(shù)值，州政府就會通過降低撥款以杜絕學(xué)校通過提高學(xué)費(fèi)帶來的好處；如果高校的學(xué)費(fèi)收入預(yù)算低于州設(shè)定的水平，則高校經(jīng)費(fèi)會出現(xiàn)短缺。

三、結(jié)語

美國各州對于高等教育的撥款體制大致分為三類，一是以得克薩斯州為代表的完全的公式撥款體制，二是以密歇根州為代表的基數(shù)加增長的撥款體制，三是以加州為代表的混合撥款體制。加州發(fā)達(dá)的高等教育系統(tǒng)與其撥款方式無不相關(guān)，正是財(cái)政投入的保障和穩(wěn)定，使得加州各高校的收入可以免受經(jīng)濟(jì)波動的影響，又可以約束高校盲目擴(kuò)充規(guī)模。在具體的實(shí)踐中，加州的撥款體制一直處于不斷簡化的過程，尤其是涉及教學(xué)邊際成本的公式部分，20世紀(jì)90年代初進(jìn)行改革后，一直盡量進(jìn)行簡化。

（一）高等教育撥款方式保持相對穩(wěn)定

自1960年加州制定的《高等教育規(guī)劃綱要》開始至今，雖然高等教育撥款方式在細(xì)節(jié)方面也進(jìn)行了不斷調(diào)整，但是基數(shù)加增長的基本框架沒有發(fā)生太大變化。而且，對應(yīng)整個加州的高教系統(tǒng)分類明確、相互補(bǔ)充的特點(diǎn)，按照規(guī)劃綱要的要求，撥款中也對公立高校區(qū)分了不同等級。這種模式從財(cái)政制度上實(shí)現(xiàn)了高等教育滿足不同類型學(xué)生的需要和擴(kuò)大教育機(jī)會的發(fā)展目標(biāo)。

（二）采用邊際成本公式的撥款方式可以約束高校對規(guī)模擴(kuò)張的盲目追求

邊際成本是基于固定成本不變的情況下計(jì)算出的新增一個學(xué)生需要的教學(xué)經(jīng)費(fèi)，要低于平均成本。在這種方式下，由學(xué)生數(shù)的增加而增加的經(jīng)費(fèi)，會低于以平均成本為基礎(chǔ)的經(jīng)費(fèi)增量，從而使得高校的平均收入下降。這對于抑制高校盲目的規(guī)模擴(kuò)張起到了積極的作用。

（三）簡化撥款過程

早期的加州高等院校撥款方式考慮的因素比較多而復(fù)雜，如在教學(xué)邊際成本公式中，計(jì)算子要素的成本考慮了院校類型、高年級和低年級學(xué)生、授課形式、不同的實(shí)驗(yàn)室、田野工作等因素。后來，撥款方式大大簡化為主要依據(jù)院校類型和教育層次，這一方面避免了因素太多而不能將經(jīng)費(fèi)集中于與教育相關(guān)的領(lǐng)域，另一方面提高了經(jīng)費(fèi)分配的公平性。

參考文獻(xiàn)：

[1]Coons A G. A Master Plan for Higher Education in California[J]. California State Department of Education， 1960（9）：6-9.

[2]LAO Report. The 2013-14 Budget： Analysis of the Higher Education Budget， 2013[EB/OL]. http：//www.lao.ca.gov/analysis/2013/highered/higher-education-021213.pdf，2015-08-02.

[3]CPEC Commission Reports. 2011 Annual Report： Program Review， 2011[EB/OL]. http：//www.cpec.ca.gov/completereports/2011reports/11-07.pdf，2015-08-02.

[4]LAO Report. Analysis of the 2008-09 Budget Bill， Education Chapter， 2008[EB/OL]. http：//www.lao.ca.gov/analysis_2008/education/ed_anl08.pdf，2015-08-02.

[5]BSA Report. University of California， 2011[EB/OL]. http：//www.bsa.ca.gov/pdfs/reports/2010-105.pdf，2015-08-02.

編輯 呂伊雯 校對 潘雅