“失衡效應(yīng)”：政府部門在決策過程中的定位與機制

李宗建 張翔

摘 要：中國政府決策過程呈現(xiàn)出決策資源向政府部門傾斜的特點，這種特點可以歸納為“失衡效應(yīng)”。在政府決策過程中，制度約束與權(quán)力關(guān)系構(gòu)成了“失衡效應(yīng)”的主要變量。其中，制度約束是控制變量，權(quán)力關(guān)系是因變量。權(quán)力關(guān)系由政府監(jiān)控能力與社會反應(yīng)強度兩個方面構(gòu)成。政府的監(jiān)控能力越強，社會的反應(yīng)強度越高，則“失衡效應(yīng)”越弱；政府的監(jiān)控能力越弱，社會的反應(yīng)強度越低，“失衡效應(yīng)”越強。

關(guān)鍵詞：

“失衡效應(yīng)”；政府部門；政府決策過程；權(quán)力關(guān)系

中圖分類號：D630.3 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）04-0028-06

一、問題的提出

長期以來，關(guān)于何者是中國政府決策過程中的核心這一問題，既是學(xué)界關(guān)注的焦點之一，也是學(xué)界尚未形成統(tǒng)一認知的一個結(jié)點。一般而言，學(xué)界的理解可以從以精英為中心與以部門為中心兩個方面展開分析。

（一）以精英為中心的研究

二十世紀五六十年代，許多研究中國政治的學(xué)者將高層政治精英理解為中國政府決策的核心。這種觀點認為，國家重大決策往往是高層政治精英個人偏好決定的①。近年來，部分國內(nèi)學(xué)者對精英決策論進行深化地討論形成一些新精英決策論，如朱旭峰的“司長策國論”②與媒體中常說的“處長治國論”③就是其中的典型。這種以精英為中心的研究反映了中國政府決策的一部分典型特點，但也存在其客觀的局限性。政治精英個人不僅受到時間與精力的局限，也受到信息與專業(yè)的限制，很難掌控整個決策過程。

（二）以部門為中心的研究

20世紀80年代中后期，利博梭和奧克森伯格（Liebethal and Oksenberg）指出，由于高層精英沒有充足的時間、興趣和知識來管理和負責(zé)所有具體政策，所以多數(shù)制定和執(zhí)行政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都是由國家層次上的各官僚部門做出的^{[1]（p.56）}。在國內(nèi)學(xué)界，理論界與實務(wù)界時常以“部門主義”來形容這一現(xiàn)象。一般而言，“部門主義”是指政府部門固守利益范疇的態(tài)度認知與行為取向，主要表現(xiàn)在“認識問題狹窄，局限于‘部門角度，缺乏整體意念；決策及措施局限于部門高度，自成體系，不顧及部門決策關(guān)聯(lián)，缺乏全局理念；在權(quán)力問題上，漠視甚至無視‘權(quán)利，部門行政權(quán)力‘本位，當(dāng)利益沖突時，部門‘利字當(dāng)頭，唯部門利益而行，淡視甚至無視公民利益，將部門利益置于公共利益之上”^[2]。學(xué)界時常以“部門本位主義”、“部門保護主義”^[3]來與“部門主義”相互替代，并認為“部門主義”是政府部門抵制中央政策的關(guān)鍵原因。

相較于以精英為中心的研究而言，以部門為中心的研究更加符合中國政府決策過程的實際情況。本文也傾向于從部門的角度研究中國的決策過程。但是，以部門為中心的研究也存在著明顯的不足。這種研究方式隱含著明顯的“完全理性假設(shè)”，即每個行政部門都能夠掌握做出理性選擇的相關(guān)信息，并有能力對之進行計算、分析，從而根據(jù)自己的偏好計算出“利益最大化”的最優(yōu)選擇。這種假設(shè)忽視了兩方面的基本事實。一方面，政府部門的行為有時是根據(jù)“利益最大化”原則做出決策，有時則體現(xiàn)為眾多利益取向的“折中”^[4]。那么，是什么要素造成了政府部門這種不同的行為取向？另一方面，在政府與社會的宏觀制度結(jié)構(gòu)中，除存在有利于部門的要素外，也存在抑制部門的要素。不同的因素又是如何在政府部門行為中產(chǎn)生作用的？上述問題可簡化為一個問題，我們應(yīng)該如何對政府部門在決策過程中的定位與機制進行描述？

二、“失衡效應(yīng)”：政府部門在決策過程中定位的理論分析

現(xiàn)階段，中國的政府決策過程表現(xiàn)出明顯的“部門決策”的特點，政府部門成為決策的中心環(huán)節(jié)，從而打破了理論意義上的“均衡狀態(tài)”，使政府部門與其所處的決策參與者之間形成了一種“權(quán)力失衡”。在轉(zhuǎn)型時期，這種“失衡”得到了機制性固化，本文將這種政府部門在決策過程中形成的效應(yīng)歸納為“失衡效應(yīng)”。相較于以部門為中心的研究而言，“失衡效應(yīng)”不僅將“部門決策”這種現(xiàn)象理解為政府部門主觀作為的結(jié)果，而且進一步將之理解為政府決策過程中一種客觀現(xiàn)象的表現(xiàn)。因此，本文以“失衡效應(yīng)”作為描述與理解政府部門在政府決策過程中定位與機制的起點。

如前所述，“失衡效應(yīng)”是政府決策過程中政府內(nèi)各要素互動而產(chǎn)生的機制結(jié)果。從變量要素的角度上分析，“失衡效應(yīng)”的變量體系則由以下要素共同構(gòu)成（參見圖1）。

（一）因變量：“失衡效應(yīng)”

本文的研究對象是政府部門在決策過程中的“失衡效應(yīng)”，即決策資源在政府決策過程中向政府部門傾斜的程度。決策資源向政府部門傾斜程度越高，則“失衡效應(yīng)”越強；反之，決策資源向政府部門傾斜程度越低，則“失衡效應(yīng)”越弱?？陀^而言，在任何政府內(nèi)，決策資源的配置不可能達成絕對平衡的狀態(tài)，但一般而言，現(xiàn)代的政府治理都力圖使決策資源在決策參與者中的配置達到總體均衡。那么研究的問題就聚焦于：有哪些因素打破了均衡造成了“失衡效應(yīng)”？

（二）控制變量：制度約束

“失衡效應(yīng)”的自變量由制度約束與權(quán)力關(guān)系兩個方面構(gòu)成，制度約束是規(guī)范層面的自變量，權(quán)力關(guān)系則是實證層面的自變量，兩者的共同作用造成了因變量“失衡效應(yīng)”的作用。

理論界對制度的理解眾說紛紜，但從總體上看，對制度的認識也有一個基本的共識。一般來說，制度主要是指各權(quán)力主體互動的基本規(guī)則。制度通過三方面的規(guī)范——組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)配置與文化系統(tǒng)對決策過程構(gòu)成約束。組織結(jié)構(gòu)是政府內(nèi)的各個組成部分按照一定的規(guī)則與次序組織起來的框架結(jié)構(gòu)，它是政府內(nèi)分工、協(xié)調(diào)以及互動的結(jié)構(gòu)依據(jù)。職責(zé)配置是政府職責(zé)在政府組織結(jié)構(gòu)中各部分的配置狀況，其本質(zhì)是一個分工協(xié)作體系。這個體系規(guī)定了政府內(nèi)的不同組成部分在決策過程中的功能、立場與利益等。

通過上述兩個方面的作用，制度約束作為一個整體構(gòu)成“失衡效應(yīng)”在規(guī)范層面的自變量。一般而言，制度約束力越強，“失衡效應(yīng)”的程度越低；制度約束力越弱，則“失衡效應(yīng)”的程度越高。本文將制度約束作為控制變量，主要基于兩個方面的原因。一方面，在當(dāng)前的中國政府內(nèi)，組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)配置在規(guī)范層面已經(jīng)接近現(xiàn)代政府的要求。另一方面，制度約束是規(guī)范層面的變量，其變量作用需要通過政府內(nèi)各組成部分的實踐互動實現(xiàn)。

（三）自變量：權(quán)力關(guān)系

不同的決策參與者都會就制度約束做出不同的策略反應(yīng)，這種不同的反應(yīng)交織成不同決策參與者之間的權(quán)力關(guān)系。由此分析可知，權(quán)力關(guān)系與制度約束存在著雙重關(guān)系。一方面，制度約束是自變量體系中的規(guī)范要素，權(quán)力關(guān)系是自變量體系中的實證要素，兩者之間的互動共同構(gòu)成了“失衡效應(yīng)”的自變量；另一方面，制度約束需要通過權(quán)力關(guān)系影響“失衡效應(yīng)”。可以說，權(quán)力關(guān)系是制度約束與“失衡效應(yīng)”之間的中間變量。權(quán)力關(guān)系主要包括兩個方面的內(nèi)容，即政府的監(jiān)控能力與社會的反應(yīng)強度。

政府的監(jiān)控能力是指政府對于政府部門行為的監(jiān)督與控制的能力。政府有狹義與廣義之分。從狹義看，政府僅指國家的行政機關(guān)；從廣義看，政府則包括立法、司法、行政機關(guān)等所有機構(gòu)總體與執(zhí)政黨之和。其中，廣義上的政府更適合分析中國的政策過程，因為它“在方法論上強調(diào)政府與其他政治現(xiàn)象乃至與其所處的社會環(huán)境的相互作用和‘能量交換”^{[5]（p.11）}。因此，本文基于廣義上的政府概念討論政府的監(jiān)控能力。從這個角度看，政府對政府部門行為的監(jiān)控能力還可以細化為國務(wù)院、人大、政協(xié)、司法機關(guān)以及地方政府對政府部門的監(jiān)控能力。政府的監(jiān)控能力規(guī)定了政府部門行為的空間，從而影響了政府部門在決策過程中的策略選擇。一般而言，政府監(jiān)控能力愈強，政府部門行為空間愈小，決策資源向政府部門傾斜的可能性也愈??；政府監(jiān)控能力愈弱，政府部門行動空間愈大，決策資源向政府部門傾斜的可能性也愈大。因此，政府監(jiān)控能力與“失衡效應(yīng)”的失衡程度成反比例關(guān)系。

社會的反應(yīng)強度是指社會民眾或社會團體對于政策結(jié)果做出反應(yīng)的程度。在政府決策過程中，社會的反應(yīng)強度對政策反饋構(gòu)成實質(zhì)性的影響。社會反應(yīng)強度顯著影響“失衡效應(yīng)”中的失衡程度。這是因為社會反應(yīng)強度實質(zhì)上反映了社會與政府之間互動的強度，從而影響政府部門的下一輪決策過程或?qū)ΜF(xiàn)有政策進行修正。

基于制度約束是控制變量，本研究討論的重點是權(quán)力關(guān)系如何影響決策資源的配置，也即權(quán)力關(guān)系與“失衡效應(yīng)”之間的互動關(guān)系。從變量體系的分析中，本文提出一個基本假設(shè)：社會的反應(yīng)強度越高，“失衡效應(yīng)”越弱；反之，政府部門的獨立性越強，“失衡效應(yīng)”越強?；诖?，本研究提出兩個分假設(shè)。

假設(shè)1：政府的監(jiān)控能力越強，“失衡效應(yīng)”越弱；政府的監(jiān)控能力越弱，“失衡效應(yīng)”越強。

假設(shè)2：社會的反應(yīng)強度越高，“失衡效應(yīng)”越弱；社會的反應(yīng)強度越低，“失衡效應(yīng)”越強。

三、經(jīng)驗證據(jù)：以S市“PX事件”的政府決策過程為例

作為一項重大政策的決策過程，S市“PX項目”所涉及的政策參與者主要包括國務(wù)院、政府部門、地方政府與社會民眾四個部分。由上述分析可以直觀地感受到，政府部門在S市“PX事件”中的作用高于其他政策參與者。以下將以S市的政府決策過程為例，在理論層面上歸納并驗證“失衡效應(yīng)”。

（一）政府監(jiān)控能力的變化與政府部門的定位

在S市“PX事件”中，國家發(fā)改委在事實上主導(dǎo)了決策過程。這種主導(dǎo)功能表現(xiàn)在國家發(fā)改委與國務(wù)院、“兩會”和其他政府部門三個方面的關(guān)系上。

第一，國家發(fā)改委與國務(wù)院的關(guān)系。從表面看，S市“PX項目”相關(guān)的材料、文件一直都由國家發(fā)改委批復(fù)，但國家發(fā)改委并非S市“PX項目”的最高決策層?！癙X項目”是需要國務(wù)院特批的項目，“PX項目”也只有在經(jīng)過國務(wù)院審批后才完成政策制定的環(huán)節(jié)。因此，在S市“PX項目”中，國務(wù)院才是最高決策層。2013年，S市所處的H省政府向國家發(fā)改委上報《關(guān)于建設(shè)H省S市對二甲苯項目建議書的請示》，國家發(fā)改委則于2004年1月報請國務(wù)院審批該建議書。2004年2月，國務(wù)院批準(zhǔn)S市“PX項目”立項。由此可見，國務(wù)院是S市“PX項目”真正意義的決策層。但國務(wù)院在實際決策過程中并未對S市“PX項目”構(gòu)成重大影響。S市“PX項目”是一個十分復(fù)雜的化工項目，國務(wù)院審批時間是從2004年1月至2月，審批過程僅歷時1個月，1個月的時間對于審批S市“PX項目”這樣的大型項目而言是遠遠不夠的。由此可見，國務(wù)院在決策過程中只是對S市“PX項目”的一次例行審批。

相較而言，國家發(fā)改委在決策過程中的作用更為突出。一方面，國家發(fā)改委承擔(dān)了政策制定中的政策草擬工作，從2001年5月S市上報“PX項目”建議書開始，國家發(fā)改委就開始組織項目評估、制定規(guī)劃、審查材料等工作，時間從2001年5月至2004年1月，歷時31個月。2004年1月由國家發(fā)改委上報國務(wù)院的請示實質(zhì)上是由國家發(fā)改委主導(dǎo)的政策草案。另一方面，在國務(wù)院批復(fù)之后，S市“PX項目”的建設(shè)也都由國家發(fā)改委監(jiān)管，包括最后的遷建環(huán)節(jié)也由國家發(fā)改委決定。由此可見，在S市“PX”項目中，作為“決策層”的國務(wù)院并未對國家發(fā)改委進行有效的監(jiān)控。

第二，國家發(fā)改委與“兩會”的關(guān)系。在S市“PX項目”中，全國人大、政協(xié)構(gòu)成了一定間接的影響。在全國“兩會”期間，全國政協(xié)委員、中科院院士趙玉芬提出了一份由105名政協(xié)委員聯(lián)名簽署的提案《關(guān)于S市PX項目遷址的建議》，雖然引起了環(huán)保總局的關(guān)注，但得到的答復(fù)是不能停建。在各方面壓力下，地方政府雖然做出緩建決策，但并不接受遷建提案。由此可見，作為廣義政府中的重要組成部分，“兩會”并不能對政府決策過程帶來實質(zhì)性的影響。但需要注意的是，這份提案畢竟引起了有關(guān)部門的關(guān)注，為扭轉(zhuǎn)“PX項目”奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

第三，國家發(fā)改委與其

他政府部門之間的關(guān)系。在S市“PX項目”中，有四個政府部門參與了決策過程，分別是國家發(fā)改委、國家環(huán)?？偩帧临Y源部、商務(wù)部。在審批階段中，環(huán)?？偩謱彶榄h(huán)評報告，國土資源部批準(zhǔn)用地，商務(wù)部批準(zhǔn)公司成立，這三個部分工作事實上只是配合國家發(fā)改委推進“PX項目”的完成。在建設(shè)階段，面對政協(xié)的遷建提案，環(huán)?？偩植荒芨深A(yù)國家發(fā)改委的項目。在遷建階段，隨著社會公眾參與的強化，環(huán)?？偩珠_始介入“PX項目”，對“PX項目”的選址進行重新評估，并出具了一份與國家發(fā)改委主導(dǎo)的第一份環(huán)評報告不同的環(huán)評報告書，促成了“PX項目”的政策變遷。可見，由于“PX項目”是國家發(fā)改委的規(guī)制范疇，其他政府部門并不能改變國家發(fā)改委在決策過程中的主導(dǎo)地位。但在社會公眾反應(yīng)強度日益增強的背景下，環(huán)保部門的作用被激活，在遷建階段成為國家發(fā)改委的一個制衡性力量。

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，在S市“PX”項目的決策過程中，由于政府內(nèi)部的監(jiān)控都不足以制約國家發(fā)改委的行為與決策，決策資源明顯地向國家發(fā)改委發(fā)生傾斜?？梢哉f，政府監(jiān)督能力的弱化為“失衡效應(yīng)”的強化提供了有利條件。

（二）社會公眾參與和政策變遷

在S市“PX事件”中，社會公眾的參與分成三個時期。在這三個時期，社會公眾參與對政府決策過程造成不同程度的影響。

第一階段：空檔時期。在2007年3月政協(xié)委員向“兩會”提交提案之前，社會公眾并沒有參與到政府決策過程中。更為準(zhǔn)確地說，S市政府的“PX項目”是在社會公眾并不知情的條件下上報國家發(fā)改委的。因此，從2001年5月至2007年3月，社會公眾參與基本上處在空檔時期，也并未對政府決策過程構(gòu)成實質(zhì)影響。

第二階段：代議時期。2007年3月，隨著趙玉芬委員的提案受到重視，社會各界對于S市“PX項目”的關(guān)注度急速提升，社會公眾的意見開始通過各種渠道向S市政府集中，從而更進一步向政府部門傳輸。在這個階段，社會公眾的參與主要是通過人大、政協(xié)、各種媒體等中介要素對決策過程構(gòu)成影響。因此，這個階段是社會公眾參與的代議時期。通過代議式的表達，S市政府最終決定“PX項目”緩建，并重新進行環(huán)境評估。