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趙友梅

【摘要】通過分析麗江旅游的大環(huán)境，結(jié)合實(shí)際情況闡述作為麗江旅游行政主管部門應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變觀念，從管理、監(jiān)督到統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、發(fā)展的行政管理理念的轉(zhuǎn)變，并探討了麗江旅游行政主管部門職能轉(zhuǎn)變面臨的挑戰(zhàn)，提出了職能轉(zhuǎn)變的方向。

【關(guān)鍵詞】麗江旅游 行政職能轉(zhuǎn)變

隨著改革開放30年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和人們消費(fèi)意識的不斷增強(qiáng)，旅游越來越成為人們熱衷的消費(fèi)方式，旅游正在飛速發(fā)展并成為我國的一大產(chǎn)業(yè)，而我國的省、市、縣三級的旅游行政管理體制將面臨著“大產(chǎn)業(yè)、小部門”的尷尬格局，麗江作為國際知名的旅游城市，旅游行政主管部門也面臨著改變這種尷尬格局的挑戰(zhàn)。隨著行政體制改革的進(jìn)一步深化，麗江旅游行政主管部門積極探索與旅游業(yè)相適應(yīng)的旅游行政管理體制。本文通過分析麗江旅游的大環(huán)境，結(jié)合實(shí)際情況闡述作為麗江旅游行政主管部門應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變觀念，從管理、監(jiān)督到統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、發(fā)展的行政管理理念的轉(zhuǎn)變，并探討了麗江旅游行政主管部門職能轉(zhuǎn)變面臨的挑戰(zhàn)，提出了職能轉(zhuǎn)變的方向。

一、旅游行政職能的內(nèi)涵

隨著服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深入，同時(shí)也基于旅游者日益高漲的要求，旅游行政部門的職能必須做出相應(yīng)的調(diào)整。作為最大的服務(wù)行業(yè)，旅游業(yè)必須也應(yīng)該對其主導(dǎo)和管理型功能的定位進(jìn)行認(rèn)真審視。旅游行政職能主要是指旅游行政管理機(jī)構(gòu)在旅游業(yè)的管理過程所扮演的角色、所履行的職責(zé)和所起作用的總和。簡單點(diǎn)說，就是旅游行政部門在旅游業(yè)的發(fā)展和日常治理當(dāng)中，應(yīng)該做什么和如何做。把該做的事情做好，把不應(yīng)該做的下放等。

二、麗江旅游行政管理現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代，隨著麗江旅游的逐步興起，市、縣開始成立獨(dú)立的旅游行政主管部門，建立了以旅游局為典型代表旅游行政管理體制，負(fù)責(zé)管理麗江旅游行業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，麗江黨委政府進(jìn)一步提高對麗江旅游業(yè)重視程度，積極推動(dòng)旅游行政管理體制加快改革，以更好發(fā)揮旅游業(yè)對麗江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

（一）旅游局發(fā)揮的作用

旅游局為代表的這種行政管理體制在麗江旅游行業(yè)監(jiān)管、旅游規(guī)劃、旅游宣傳促銷、市場推廣、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)等方面發(fā)揮了一定的作用。但從旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐來看，旅游行政主管部門既要推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，不斷創(chuàng)新旅游業(yè)態(tài)，又要對行業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管。而事實(shí)上，麗江旅游行政主管部門的旅游行業(yè)管理權(quán)限非常有限，只能對旅行社、星級飯店、A級景區(qū)等少數(shù)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，不僅難以對餐飲、購物、交通、娛樂等傳統(tǒng)的旅游要素發(fā)揮監(jiān)管作用，而且更難以對不斷涌現(xiàn)的旅游新業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管，旅游業(yè)發(fā)展的權(quán)責(zé)不相匹配。

（二）管理職責(zé)交叉

比如，在飯店管理方面，旅游行政部門管理旅游星級飯店，工商部門管理住宿設(shè)施。在麗江旅游景區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營方面，職能交叉的問題也很突出。比如在同一個(gè)景區(qū)內(nèi)部的管理，也往往涉及建設(shè)、文物、林業(yè)、水利、衛(wèi)生、旅游等多個(gè)部門。這種職能的分割雖有利于提高管理的專業(yè)化水平，但也在一定程度上制約了旅游市場主體在旅游產(chǎn)業(yè)鏈上的分工協(xié)作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，這種政府職能的交叉也會(huì)使得各個(gè)部門推諉，最終不能有效解決實(shí)際問題，影響辦事效率。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，辦事效率不高

麗江旅游業(yè)的健康發(fā)展并不單單取決于旅游行政主管部門，還需要相關(guān)政府部門共同推動(dòng)。比如，游客出行涉及交通部門；游客在外就餐，涉及食品安全部門；游客參加游藝活動(dòng)，其游藝設(shè)備的安全問題又與質(zhì)監(jiān)部門的工作緊密相關(guān)。目前的政府部門劃分有利于明確分工，但過于剛性的職責(zé)分工也易導(dǎo)致各自為戰(zhàn)、互不配合。

三、麗江旅游行政主管部門職能轉(zhuǎn)變的必要性

隨著服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深入與發(fā)展，旅游行政部門職能也必須做出相應(yīng)的調(diào)整?，F(xiàn)階段，旅游行政職能有一定的局限性，主要體現(xiàn)在：一是政府決策存在主觀性、隨意性和干預(yù)過多。二是政府部門之間存在著利益沖突。三是缺乏與旅游者及旅游企業(yè)的有效互動(dòng)。四是不能完全掌握旅游業(yè)相關(guān)信息。五是忽視了非政府旅游組織的作用。必須向協(xié)調(diào)職能、加強(qiáng)和完善旅游公共服務(wù)職能、宏觀調(diào)控職能以及保護(hù)旅游資源職能等轉(zhuǎn)變。

吸收服務(wù)型政府建設(shè)的精髓，旅游行政部門的工作主要是為旅游者和旅游企業(yè)服務(wù)的?；谶@一點(diǎn)，在當(dāng)下，旅游行政部門的職能應(yīng)主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

協(xié)調(diào)職能。協(xié)調(diào)職能是政府介入所有經(jīng)濟(jì)體系的一種基本而有效的手段。國家旅游行政機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府之間、政府與經(jīng)營部門之間的關(guān)系；地方旅游行政部門也應(yīng)協(xié)調(diào)好不同地區(qū)和部門間在發(fā)展旅游問題上出現(xiàn)的分歧。更重要的是協(xié)調(diào)好景區(qū)開發(fā)過程中企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的關(guān)系以及旅游企業(yè)與游客之間的關(guān)系。

加強(qiáng)和完善旅游公共服務(wù)職能。提供和完善旅游公共服務(wù)是旅游行政部門的核心職能，體現(xiàn)了以服務(wù)旅游者和旅游企業(yè)需求為本的要求。旅游公共服務(wù)一般包括旅游公共信息服務(wù)、旅游公共服務(wù)設(shè)施、旅游安全保障、旅游公益惠民產(chǎn)品、旅游行政服務(wù)等內(nèi)容。政府應(yīng)加大和發(fā)展旅游業(yè)相關(guān)項(xiàng)目的投資，如旅游教育、旅游交通運(yùn)輸、城市建設(shè)、能源、環(huán)保、文化等以及提供必要的旅游基礎(chǔ)設(shè)施。為旅游業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，為旅游者創(chuàng)造良好的旅游環(huán)境，使旅游業(yè)的發(fā)展獲得整個(gè)社會(huì)的有力支撐。

宏觀調(diào)控職能。宏觀調(diào)控職能主要是指政府在發(fā)展旅游業(yè)過程中必須做出的宏觀性指導(dǎo)的職能，如制定旅游業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)以及部門規(guī)章、旅游市場營銷和形象推廣、制定旅游整體發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃等。旅游業(yè)是由核心旅游業(yè)和輔助旅游業(yè)構(gòu)成的綜合性產(chǎn)業(yè)，其持續(xù)發(fā)展必須有賴于一個(gè)具有權(quán)威的管理部門對其進(jìn)行必要的規(guī)劃、規(guī)范、指導(dǎo)和調(diào)控。旅游業(yè)也只有在政府的宏觀調(diào)控下才能有序健康地發(fā)展。

保護(hù)旅游資源的職能。旅游資源的開發(fā)必須兼顧旅游經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效應(yīng)。旅游企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)人，追求的是利潤最大化。他們不太可能動(dòng)用大量資金主動(dòng)保護(hù)景區(qū)、景點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境，包括自然生態(tài)環(huán)境和地域文化。因此，單純以市場為導(dǎo)向開發(fā)旅游資源，勢必造成景區(qū)景點(diǎn)過度商業(yè)化，最終使景點(diǎn)的市場化發(fā)展受到影響。

四、麗江旅游行政主管部門的職能轉(zhuǎn)變方向

針對麗江旅游行業(yè)管理體制的不足，開始探索體制改革，轉(zhuǎn)變旅游行政主管部門的政府職能。

（一）由“麗江市旅游局”升格為“麗江市旅游發(fā)展委員會(huì)”

2015年3月，“麗江市旅游局”正式更名為“麗江市旅游發(fā)展委員會(huì)”，此次更名，不僅僅只是名稱的改變，更主要的旅游行政主管部門政府職能的一次轉(zhuǎn)變，建立以旅游發(fā)展委員會(huì)為代表的行政管理體制改革，主要是為了增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，轉(zhuǎn)變政府職能由管理、監(jiān)督向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大旅游部門與相關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，推動(dòng)旅游部門與其他部門的良性互動(dòng)。機(jī)構(gòu)整合、名稱改變是改革的表面，而職能的轉(zhuǎn)變則是改革的內(nèi)核。

（二）全面依法治旅，促進(jìn)麗江旅游業(yè)改革發(fā)展

2013年4月25日通過的《中國人民共和國旅游法》，是我國旅游行業(yè)的第一部最高位階的立法，在我國旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑的意義，云南省也出臺了《云南省旅游條例》，建立健全了全省旅游法律法規(guī)體系，對麗江旅游行政主管部門而言，在過去很長一段時(shí)間，主要依托的法律依據(jù)只有三個(gè)條例，即《旅行社條例》《中國公民出國旅游管理辦法》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》，面對紛繁復(fù)雜的旅游業(yè)發(fā)展的問題，過去很多時(shí)候都是力不從心。《中華人民共和國旅游法》和《云南省旅游條例》的出臺有助于麗江市旅游行政主管部門在處理管理旅游業(yè)發(fā)展過程中遇到的問題時(shí)有法可依，有利于麗江實(shí)行全面依法治旅，依法興旅，推動(dòng)旅游業(yè)持續(xù)健康有序的發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變角色，從市場參與者向市場秩序維護(hù)者轉(zhuǎn)變

政府要從對市場的直接干預(yù)者轉(zhuǎn)變到市場規(guī)則的制定者以及規(guī)則執(zhí)行的監(jiān)督者。從側(cè)重市場準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向全面規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序。推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，通過政企分開和企業(yè)重組。打破行業(yè)壟斷。引入競爭機(jī)制。同時(shí)，在國際市場競爭中要主要維護(hù)國內(nèi)企業(yè)權(quán)益，積極參與國際市場規(guī)則的制定和修改，努力爭取入世的正面效果。

（四）著力突破旅游體制機(jī)制的瓶頸

行業(yè)管理體制和機(jī)制難以適應(yīng)綜合性大產(chǎn)業(yè)、事業(yè)管理的要求，十三五需要在適應(yīng)大旅游發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制改革上實(shí)現(xiàn)突破，。要轉(zhuǎn)變只抓行業(yè)、不抓產(chǎn)業(yè)的慣性思維，解決好抓產(chǎn)業(yè)缺少抓手的實(shí)際問題。把旅游改革創(chuàng)新先行區(qū)、旅游綜合改革試點(diǎn)創(chuàng)建作為推進(jìn)旅游改革的重要平臺。一是創(chuàng)新旅游部門統(tǒng)籌職能，積極探索旅游部門協(xié)調(diào)各方，整合各類資源，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制。二是創(chuàng)新引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)化行業(yè)管理的方式。重點(diǎn)要在設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金、旅游企業(yè)重組、搭建旅游投融資平臺、開展旅游聯(lián)合執(zhí)法等方面實(shí)現(xiàn)突破。三是啟動(dòng)旅游景區(qū)門票價(jià)格管理改革。先啟動(dòng)改革試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)情況，形成門票價(jià)格改革方案，報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，全面推廣。四是推動(dòng)跨境旅游合作。推動(dòng)與周邊國家之間的跨境旅游合作，分步落實(shí)特殊的旅游方式和政策。五是充分利用大香格里拉旅游圈建設(shè)為平臺，推進(jìn)旅游開放改革，積極與省內(nèi)其他州市，省外著名旅游城市的交流發(fā)展。六是在旅游行業(yè)協(xié)會(huì)改革上取得實(shí)質(zhì)性突破，加強(qiáng)旅游協(xié)會(huì)在行業(yè)中發(fā)揮的作用，加強(qiáng)行業(yè)自律。七是創(chuàng)新促進(jìn)旅游管理的有效機(jī)制。旅游市場的新格局和旅游產(chǎn)業(yè)的新要求與旅游部門單一、弱勢的管理格局極不相稱，亟需加以改進(jìn)。旅游業(yè)作為綜合性產(chǎn)業(yè)和規(guī)模日益擴(kuò)大的市場，在客觀上越來越要求政府提供綜合協(xié)調(diào)、綜合治理的體制機(jī)制。八是推出一批重大改革事項(xiàng)，抓住市縣兩級“多規(guī)合一”改革，配套制度建設(shè)，增強(qiáng)旅游規(guī)劃功能。抓住地方立法權(quán)下放到地市一級機(jī)會(huì)，推動(dòng)旅游公共服務(wù)制度建設(shè)。