我國(guó)行政倫理制度建構(gòu)路徑探討

李璐璐

【摘 要】行政倫理建設(shè)已經(jīng)成為世界潮流，目前我國(guó)出于轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政倫理建設(shè)不僅關(guān)系到行政人員倫理失范問(wèn)題的解決，關(guān)系到政府形象的塑造，甚至關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定和國(guó)家的生死存亡，行政倫理建設(shè)，特別是行政倫理制度的構(gòu)建和完善亟待加強(qiáng)。

【關(guān)鍵詞】行政倫理；建構(gòu)路徑；研究

當(dāng)前，我國(guó)正處于急劇和深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)規(guī)范體系還在新舊交替之中，多元化的倫理價(jià)值觀念和真實(shí)的倫理需求矛盾凸顯，其中行政倫理方面的表現(xiàn)尤為突出。加強(qiáng)行政倫理的制度建設(shè)是在新的歷史起點(diǎn)上堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)要求，也是我國(guó)完善國(guó)家治理體系和提升治理能力的重要途徑。行政倫理建設(shè)關(guān)乎民心向背、國(guó)運(yùn)治亂和國(guó)家興衰，影響公共管理效率和管理效益的提高，關(guān)系著行政管理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)主義精神文明建設(shè)進(jìn)程和水平。如何完善我國(guó)行政倫理制度建構(gòu)，筆者認(rèn)為主要有如下途徑。

一、再造行政倫理價(jià)值觀念

行政倫理理念是行政倫理建設(shè)實(shí)踐的行為指南，只有擁有先進(jìn)的理念，才能夠推進(jìn)行政倫理制度的建設(shè)和完善。為人民服務(wù)是我國(guó)行政倫理及其制度建設(shè)的最高價(jià)值追求，這一行政倫理價(jià)值觀是中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和理性認(rèn)識(shí)公共行政本質(zhì)的基礎(chǔ)上，批判性地繼承傳統(tǒng)的民本思想而最終形成的。但同時(shí)如何將為人民服務(wù)的這一道德原則內(nèi)化于心、外化于行，需要更新行政倫理觀念，進(jìn)行價(jià)值觀再造，即在行為選擇上將人民服務(wù)細(xì)化為堅(jiān)持法律至上、公共利益至上、服務(wù)至上和責(zé)任至上的價(jià)值觀。

（一）堅(jiān)持法律至上。

法律至上是法治區(qū)別于人治的根本標(biāo)志，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物。公共利益實(shí)際上是和政府的合法性相關(guān)聯(lián)的，如果公眾的利益沒(méi)有被代表，意愿和需求沒(méi)有得到滿足或者較好地滿足，政府存在的合法性便出現(xiàn)危機(jī)，則公共管理也可能面臨變革了，現(xiàn)代政府無(wú)不面臨著復(fù)雜多變的公共行政環(huán)境和多元化、個(gè)性化的公眾需求，各國(guó)政府只有盡最大的努力不斷提升自己的執(zhí)政能力，不斷實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，才能獲得公民最大程度的認(rèn)可，我國(guó)政府也不例外i。

（二）堅(jiān)持服務(wù)之上。

服務(wù)理念是20世紀(jì)90年代以來(lái)西方國(guó)家在政府再造運(yùn)動(dòng)中提出來(lái)的，主張以企業(yè)精神來(lái)改革政府公共部門(mén)，認(rèn)為政府再造工程最重要的是樹(shù)立政府的公共服務(wù)精神，為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)不僅是政府的合法性使然，也是公共行政發(fā)展趨勢(shì)的必然要求，這是以一種委托—代理關(guān)系為依據(jù)的，政府與公眾之間就是一種委托—代理關(guān)系，公眾是政府的委托人，政府接受公眾的委托，行使管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，因此，政府就必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色和心理轉(zhuǎn)變ii。

（三）堅(jiān)持責(zé)任行政。

責(zé)任行政是現(xiàn)代公共行政的基本原則和根本取向之一，建立一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治國(guó)家的共識(shí)。責(zé)任政府在廣義上可以理解為政府有責(zé)任對(duì)公眾的各種合理做出回應(yīng)，在狹義上則是指政府對(duì)法律規(guī)定的職能負(fù)有執(zhí)行責(zé)任，如果違反就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、加快行政倫理的制度構(gòu)建和落實(shí)

（一）加快立法建設(shè)。

加快行政倫理立法建設(shè)。從行政倫理建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)急需一部行政倫理法來(lái)對(duì)全國(guó)的行政倫理建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，但是我國(guó)的法制建設(shè)整體上并不完善，要迅速出臺(tái)一部系統(tǒng)全面而又操作性強(qiáng)的行政倫理法實(shí)屬不易，行政倫理立法進(jìn)程必須是漸進(jìn)的過(guò)程。目前，應(yīng)該先對(duì)行政倫理建設(shè)具體制度如官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、信息公開(kāi)等進(jìn)行立法，保障行政倫理建設(shè)的基本工作能夠落到實(shí)處，等時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，依據(jù)這些制度立法的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施效果出臺(tái)行政倫理法。

（二）建立健全組織機(jī)構(gòu)。

行政倫理的管理機(jī)構(gòu)是專門(mén)致力于推進(jìn)行政倫理建設(shè)的現(xiàn)實(shí)力量，其建立和運(yùn)作能夠保障行政倫理建設(shè)的常規(guī)化和制度化。行政倫理建設(shè)的管理機(jī)構(gòu)的缺失會(huì)導(dǎo)致行政倫理建設(shè)工作責(zé)任的分散甚至無(wú)人負(fù)責(zé)。行政倫理建設(shè)的管理機(jī)構(gòu)是不能缺少的，我國(guó)可以提升國(guó)家預(yù)防腐敗局的地位，賦予國(guó)家預(yù)防腐敗局更多的權(quán)力和更大的獨(dú)立性來(lái)負(fù)責(zé)全國(guó)的行政倫理建設(shè)工作，或者將行政倫理管理職能賦予中央紀(jì)委和監(jiān)察部專門(mén)管理和監(jiān)督行政倫理建設(shè)工作。

（三）全面實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

行政倫理的制度建設(shè)不能僅從宏觀上來(lái)入手和落實(shí)，建立和完善微觀的行政人員的個(gè)人道德制度能夠更加直接地、及時(shí)地約束行政人員的行政行為，更好地落實(shí)行政倫理的宏觀制度，推動(dòng)行政倫理制度建設(shè)的不斷完善。利益追逐特別是經(jīng)濟(jì)利益追逐是行政人員產(chǎn)生違紀(jì)甚至違法現(xiàn)象的主要原因，因此制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就成為預(yù)防和遏制腐敗的一項(xiàng)更為有效的措施，世界各國(guó)成功的實(shí)踐己經(jīng)證明，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在增強(qiáng)公眾對(duì)行政人員的監(jiān)督，揭示行政人員潛在的利益沖突，強(qiáng)化行政人員廉潔自律等方面發(fā)揮著極其有效的作用iii。

（四）建立行政人員職業(yè)道德培養(yǎng)機(jī)制。

行政人員是一個(gè)獨(dú)特的職業(yè)群體，身處公共行政這樣一個(gè)領(lǐng)域，就應(yīng)該有不同于一般社會(huì)成員的職業(yè)意識(shí)和道德觀念，即建立對(duì)公共利益的信仰并且依照這一信仰自覺(jué)、合法地行使公共權(quán)力。個(gè)體的道德發(fā)展一般包括四個(gè)階段，即他律、習(xí)慣、自律和追求價(jià)值目標(biāo)，也就是說(shuō)個(gè)體德性的產(chǎn)生必須經(jīng)過(guò)后天的學(xué)習(xí)和修養(yǎng)，我們因此可以通過(guò)建立行政人員職業(yè)精神的培養(yǎng)機(jī)制促使行政人員形成，并且自主地提升職業(yè)意識(shí)和道德觀念，行政人員的職業(yè)精神培養(yǎng)機(jī)制是行政倫理制度建設(shè)的重要組成部分。

三、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的功能

（一）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

首先，要通過(guò)立法促進(jìn)行政倫理監(jiān)督的制度化，為行政倫理監(jiān)督提供基本的規(guī)范和法律依據(jù)。其次，要賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立的監(jiān)督職能。我國(guó)行政體制自身的障礙影響了行政倫理監(jiān)督機(jī)制效能的發(fā)揮，但就目前而言，改變這種特殊的體制是不現(xiàn)實(shí)的，所以當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)立法程序賦予紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)、檢察院和法院較為獨(dú)立的監(jiān)督職能，主要應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)具有與同級(jí)黨政機(jī)構(gòu)相對(duì)平等的地位，除需要黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生官員外，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立行使人事任免權(quán)來(lái)任免其他工作人員，財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)的管理要與同級(jí)政府財(cái)政脫鉤，由上一級(jí)納入財(cái)政預(yù)算，最后還需要賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使立案調(diào)查和審批的權(quán)力。第三，整合分散的監(jiān)督力量，增強(qiáng)監(jiān)督的整體合力。各監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間應(yīng)該建立有序的相互協(xié)作機(jī)制，可以利用互聯(lián)網(wǎng)互通情況、共享材料、聯(lián)合辦案。第四，加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化行政監(jiān)督意識(shí)，要讓監(jiān)督者敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，用法律手段大膽行使監(jiān)督的權(quán)力，并在監(jiān)督過(guò)程中不斷提高監(jiān)督水平和工作能力，而被監(jiān)督者應(yīng)該自覺(jué)接受監(jiān)督，克服抵制情緒。

（二）強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督機(jī)制。

首先盡快對(duì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督，進(jìn)行立法賦予新聞媒介較大的獨(dú)立性，政府可以引導(dǎo)其輿論監(jiān)督的方向。監(jiān)督其輿論監(jiān)督的尺度。其次加強(qiáng)公眾監(jiān)督，培養(yǎng)公眾的民主參政意識(shí)，讓社會(huì)公眾樂(lè)于、勇于、善于對(duì)行政機(jī)關(guān)及行政人員進(jìn)行監(jiān)督。要完善各種相關(guān)制度，用制度保障公眾行使監(jiān)督權(quán)力。我國(guó)目前的舉報(bào)制度、信訪制度、聽(tīng)證制度在行政倫理監(jiān)督中發(fā)揮了不小的作用，但是因?yàn)榱⒎ǖ臏蠛椭贫茸陨淼穆┒?，公眾監(jiān)督的潛力并未完全發(fā)揮出來(lái)，第三，重視對(duì)非營(yíng)利組織的培育和監(jiān)管，這樣公眾可以參與到非營(yíng)利組織中發(fā)揮監(jiān)督作用，逐步形成公眾監(jiān)督的組織化、有序性、獨(dú)立性iv。

四、培育成熟、理性的公民社會(huì)

公民社會(huì)是公民們?cè)诠俜秸晤I(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之自愿結(jié)社、自由討論公共問(wèn)題和自主從事社會(huì)政治活動(dòng)而自發(fā)形成的民間公共領(lǐng)域。公民社會(huì)是相對(duì)于臣民社會(huì)而言的，是相對(duì)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)利忽視個(gè)人權(quán)利的社會(huì)結(jié)構(gòu)而言的，我國(guó)的公民社會(huì)并不成熟。現(xiàn)代公共生活的培育需要政府從政策和法律上加以正確引導(dǎo)，加強(qiáng)與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)，并給予社會(huì)群體輿論表達(dá)，實(shí)施民主監(jiān)督的空間和機(jī)會(huì)，通過(guò)制度途徑回應(yīng)公眾的訴求。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是公民意識(shí)生成的最基本、最有效的途徑v。

注釋：

i葛妮，《試論當(dāng)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題—公共利益》[A].長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集

ii張成福，《公共管理學(xué)》[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社

iii張世軍，《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中國(guó)反腐的選擇與策略》[J].湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào) .2010年4月

iv魏娜，《城市社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治組織的發(fā)展》[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào).2003年01期

v何增科，《公民社會(huì)與民主治理》[M]. 中央編譯出版社