權(quán)限規(guī)范的歷史演變

摘要：從權(quán)力出發(fā)，介紹權(quán)限到權(quán)限規(guī)范發(fā)展到再權(quán)限規(guī)范體系的橫向發(fā)展脈絡(luò)，同時(shí)權(quán)限思想又是一個(gè)歷史的動(dòng)態(tài)的發(fā)展歷程，把握其縱向的發(fā)展趨勢(shì)。掌握權(quán)限規(guī)范的歷史演變過程，對(duì)于更好的理解公權(quán)力及公權(quán)力的限度范圍有著十分重要的意義。同時(shí)，對(duì)于我國(guó)正在建設(shè)法治國(guó)家的路徑中，理解權(quán)限規(guī)范的來源、發(fā)展、演變，可以更好的使公權(quán)力沿著規(guī)范的軌道行進(jìn)，規(guī)制公權(quán)力的過度膨脹，將公權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子。

關(guān)鍵詞：權(quán)力；權(quán)限；權(quán)限規(guī)范

中圖分類號(hào)：D909.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）14-0123-03

作者簡(jiǎn)介：范玉玲（1990-），女，漢族，河南人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院，法學(xué)理論研究生。

一、權(quán)力的概念及其本質(zhì)

（一）權(quán)力的概念

權(quán)力：power，中文其實(shí)來源于英文，意為通過意志的運(yùn)用已達(dá)到某種目的的能力。現(xiàn)在多指一種權(quán)屬和能力。權(quán)力觀念來源于西方近代意義上的，國(guó)家是人們依據(jù)契約而訂立，那么國(guó)家權(quán)力是屬于人民，是人民將權(quán)力讓渡給一定的人和組織來行使權(quán)力。這里所說的權(quán)力本質(zhì)其實(shí)是一種資格，一種支配力。

（二）權(quán)力是動(dòng)與靜的結(jié)合

說到擁有權(quán)力，這是一種靜態(tài)的，權(quán)力歸某一部分人所擁有，而另外一部分不擁有，只是客觀的占有權(quán)力，此時(shí)的權(quán)力像所屬物一樣，只是主體所擁有的客體，是靜態(tài)的，是可以被觀察的，給我們展現(xiàn)的是一個(gè)靜態(tài)平面圖。而提到處分使用權(quán)力就是動(dòng)態(tài)意義上的，使用權(quán)力的范圍有多廣，程度有多深，處分權(quán)力是不是職責(zé)范圍內(nèi)，權(quán)力有沒有被濫用，這是顯現(xiàn)的是一個(gè)立體形狀，無法一眼以明之。權(quán)力是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的結(jié)合體，是有平面與立體相輔相成的。

二、權(quán)限的發(fā)展歷程

上面已經(jīng)提到權(quán)力是靜態(tài)的平面圖即擁有的權(quán)力及范圍內(nèi)容與動(dòng)態(tài)的立體圖即使用權(quán)力過程中的程度與廣度的結(jié)合體，那么劃定權(quán)力邊界與范圍，限制權(quán)力程度的就是所謂的權(quán)限。此處的權(quán)限是權(quán)屬和限權(quán)的二合一，然而權(quán)限的發(fā)展其實(shí)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的演變過程。

（一）相關(guān)概念

在德文中，Kompetenz（權(quán)限）一詞有權(quán)限“能力、資格、具備某種權(quán)限、能力或資格的機(jī)構(gòu)、組織及其他實(shí)體”的意思，更多的是指權(quán)屬的意思，指擁有某種權(quán)限的實(shí)體。英文中competence具有管轄權(quán)、權(quán)限、法律行為能力的意思。[1]其實(shí)，權(quán)限對(duì)于靜態(tài)的權(quán)力來講是一種權(quán)屬、權(quán)能，而對(duì)于動(dòng)態(tài)的權(quán)力來講是一種限權(quán)、限制支配力。正是因?yàn)橛辛藱?quán)力，才有了權(quán)限思想。而權(quán)力都是在法律的規(guī)制下才是合法的權(quán)力，那么權(quán)限必定是經(jīng)過法律規(guī)制的權(quán)力。

（二）權(quán)限思想的發(fā)展歷程

權(quán)限思想起源于西方，因此梳理一下西方權(quán)限思想的產(chǎn)生發(fā)展歷程。

1.萌芽時(shí)期

從古希臘、古羅馬那里，差不多可以找到權(quán)限規(guī)范觀點(diǎn)的胚胎、萌芽。

柏拉圖堅(jiān)持認(rèn)為政府應(yīng)該受法律約束：“凡法律從屬于某種其他權(quán)威、自己一文不值的地方，以我之見，國(guó)家的潰敗就不遠(yuǎn)了；但是，如果法律是政府的主人、政府是法律的奴仆，那么，形勢(shì)就充滿了希望，人們沐浴著神賜予國(guó)家的一切福分?！盵2]這是柏拉圖關(guān)于權(quán)力要從屬于法律，實(shí)則要受到法律的約束，是權(quán)限思想的萌芽。

亞里士多德在《政治學(xué)》一書中首次把國(guó)家權(quán)力劃分為議事部分、行政部分和審判司法部分，這是對(duì)權(quán)力的最早劃分，同時(shí)提出了一系列權(quán)力制約的具體辦法：如選舉、限制任期、監(jiān)督、法制等。[3]開創(chuàng)了西方權(quán)力制約思想的先河。他是西方法治思想的首創(chuàng)者，治權(quán)寄托于公民全體，個(gè)人的權(quán)力或個(gè)人聯(lián)合組成的權(quán)力都要在法律之下。蘊(yùn)含了權(quán)限思想是法治思想的重要組成部分。

西塞羅在政體構(gòu)建方面提出要建立共和政體，機(jī)構(gòu)設(shè)置在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面有元老院、平民大會(huì)、執(zhí)政官、法官等。在政體中就出現(xiàn)了立法、行政、司法和監(jiān)察權(quán)力之間的嚴(yán)格制約關(guān)系。所有的統(tǒng)治者都必須依據(jù)法律進(jìn)行管理。而西塞羅的權(quán)力制約不是單靠各權(quán)力機(jī)構(gòu)的相互制約，它還依靠法律的力量，用法律的形式明確各權(quán)力機(jī)構(gòu)各政治力量的職權(quán)，具有規(guī)范性和強(qiáng)制性。西塞羅機(jī)構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想正是明確權(quán)屬的有效途徑，其背后所包含的就是權(quán)限思想。

2.產(chǎn)生時(shí)期

（1）初期產(chǎn)生時(shí)期。馬基雅弗利是權(quán)限思想的創(chuàng)立者之一，因?yàn)檎嬲?xì)致對(duì)王公大臣的權(quán)力進(jìn)行限制的思考是從馬基雅弗利開始的。在馬基雅弗利思想中，我們看到政治技術(shù)才開始從宗教、倫理中分離出來。他試圖探求侯爵獲取權(quán)力或者維持權(quán)力的方式與手段。權(quán)力或權(quán)限問題完成了從天上到人間的重大轉(zhuǎn)機(jī)，即從虛幻的教會(huì)神權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)證的國(guó)家權(quán)力。

（2）真正產(chǎn)生時(shí)期。權(quán)限思想的真正產(chǎn)生是近代古典自然法學(xué)時(shí)期，創(chuàng)立完善了天賦人權(quán)論、人民主權(quán)學(xué)說、社會(huì)契約論、分權(quán)制衡理論。1689年英國(guó)《權(quán)利法案》的出臺(tái)，為限制國(guó)王的權(quán)力提供了法律保障，是英國(guó)憲政的產(chǎn)生，可以說這是權(quán)限思想的正式確立和產(chǎn)生。由此，權(quán)限思想真正產(chǎn)生并得以長(zhǎng)足發(fā)展。

洛克通過批判君權(quán)神授論指出，國(guó)家是人們之間訂立契約的產(chǎn)物，作為公共裁判者的國(guó)家權(quán)力來自人們本身是永恒不變的真理。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，國(guó)家權(quán)力并非是無限的。洛克在在《政府論》一書中提出了立法權(quán)、行政權(quán)和聯(lián)盟權(quán)三權(quán)分立的觀點(diǎn)。[4]

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。[5]從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。孟德斯鳩發(fā)展了洛克的分權(quán)思想，并指出每一個(gè)國(guó)家有三種權(quán)力，立法權(quán)；司法權(quán)，三者相互配合并相互制約。正是權(quán)力分立與制衡的思想，讓后繼者把理論用于實(shí)踐，開創(chuàng)西方法治憲政之路。權(quán)力的分立與制衡是權(quán)限思想的具體化，是劃分了各個(gè)不同的機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力，同時(shí)也界定了擁有權(quán)力的范圍和邊界。

3.發(fā)展時(shí)期

前面所表述的大多是一種權(quán)限思想，更多的是一種控權(quán)思想。后來的自然法學(xué)，分析法學(xué)在控權(quán)方面其實(shí)都有新的突破點(diǎn)，比如德沃金提出以權(quán)利制約權(quán)力的思想；韋德指出立行政法的第一個(gè)定義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法，權(quán)力必須在法律之下，政府權(quán)力即公權(quán)力要得到控制。

那真正將權(quán)限作為單獨(dú)的研究領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)非齊佩利烏斯莫屬了。齊佩利烏斯系統(tǒng)的研究了權(quán)限思想，并界定了權(quán)限及其權(quán)限規(guī)范。讓以前不明了的概念清晰化具體化。齊佩利烏斯認(rèn)為，設(shè)定權(quán)限的目的在于，保障個(gè)人的基本權(quán)利或自由，他說，世界上的憲政國(guó)家普遍同意，權(quán)力應(yīng)通過民主的方式建立并應(yīng)分配給不同的機(jī)構(gòu)，以使各機(jī)構(gòu)之間能夠有所制衡；權(quán)力應(yīng)有界限，以使個(gè)人的尊嚴(yán)及其更為具體的各項(xiàng)基本權(quán)利和自由不受國(guó)家權(quán)力的侵犯。[6]他認(rèn)為為了以防個(gè)人的基本權(quán)利受到國(guó)家公權(quán)力侵犯就要通過權(quán)限的劃分來限制或控制國(guó)家或政府的權(quán)力，還要通過權(quán)限規(guī)范來賦予或保障下層公民的自治權(quán)利。

目前，把權(quán)限思想作為控制公權(quán)力的途徑，尤其是公法學(xué)家特別關(guān)注，對(duì)公權(quán)力的控制，公權(quán)力的權(quán)屬以及限制公權(quán)力，是權(quán)限思想之精要。

三、權(quán)限規(guī)范的界定

（一）權(quán)限規(guī)范的定義

權(quán)限規(guī)范是在權(quán)限的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，權(quán)限規(guī)范即關(guān)于權(quán)限的規(guī)范。由于權(quán)力的動(dòng)態(tài)與靜態(tài)，權(quán)限也包含權(quán)屬與限權(quán)，既然如此，那么關(guān)于權(quán)屬的規(guī)范就是授權(quán)的規(guī)范，即授予權(quán)力機(jī)關(guān)擁有確定權(quán)力歸屬的規(guī)范，關(guān)于限權(quán)的規(guī)范就是規(guī)制權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)于限權(quán)的規(guī)范。概括起來就是規(guī)范的規(guī)范。規(guī)范是指人的行為規(guī)范，是由權(quán)力機(jī)關(guān)制定出來約束人們的行為，可以為或不可為的的規(guī)則規(guī)定，設(shè)定所謂權(quán)利義務(wù)的規(guī)章范式。而規(guī)范的規(guī)范是指，處在比行為規(guī)范更高位階的，是規(guī)范權(quán)力機(jī)關(guān)如何設(shè)定權(quán)利義務(wù)，將設(shè)定權(quán)利義務(wù)的權(quán)力規(guī)制在一定范圍和程序內(nèi)。齊佩利烏斯的權(quán)限規(guī)范解讀的權(quán)限規(guī)范是一種對(duì)自我規(guī)范的規(guī)范。權(quán)限規(guī)范確定了規(guī)范的權(quán)限與規(guī)范的程序。[7]

（二）權(quán)限規(guī)范與凱爾森純粹法規(guī)范之比較

凱爾森的純粹法理論把法學(xué)中的雜質(zhì)完全剔除出去。凱爾森認(rèn)為法律是動(dòng)態(tài)的不同層次的規(guī)范體系，是由那些曾由某個(gè)更高規(guī)范授權(quán)創(chuàng)造規(guī)范的那些個(gè)人通過意志行為而被創(chuàng)造出來。這種授權(quán)是一個(gè)委托，創(chuàng)造規(guī)范的權(quán)力從一個(gè)權(quán)威被委托給另外一個(gè)權(quán)威，在凱爾森的理論中，法律體系本身有一個(gè)自我創(chuàng)造的系統(tǒng)。一個(gè)法律規(guī)范決定另外一個(gè)法律規(guī)范的效力，高級(jí)的規(guī)范又為另外一個(gè)更高級(jí)的規(guī)范所決定，而最后以一個(gè)最高級(jí)的規(guī)范即基礎(chǔ)規(guī)范為終點(diǎn)。[8]由此可以看出凱爾森形成的是一個(gè)動(dòng)態(tài)的規(guī)范體系，一層決定一層，一級(jí)決定一級(jí)。

權(quán)限規(guī)范也來自于凱爾森的規(guī)范效力等級(jí)結(jié)構(gòu)，一項(xiàng)規(guī)范的效力來源于其他另外一項(xiàng)規(guī)范，然而權(quán)限思想在其依據(jù)上又有所突破和演進(jìn)，除了這些規(guī)范等級(jí)的層次性，權(quán)限規(guī)范關(guān)注了背后制定這些規(guī)范的權(quán)力歸屬的位階，一方面授予規(guī)范制定者權(quán)限，一方面又對(duì)其制定范圍邊界加以限定，不得逾越。權(quán)限規(guī)范不僅是對(duì)“法”這種規(guī)范本身的規(guī)范，更是對(duì)規(guī)范權(quán)屬的規(guī)范。

（三）權(quán)限規(guī)范與哈特規(guī)則說之比較

哈特認(rèn)為法律是作為初級(jí)規(guī)則和次級(jí)規(guī)則的結(jié)合。在《法律的概念》一書中，哈特給了明確的答案，初級(jí)規(guī)則是指，不論他們?cè)覆辉敢?，人們都被要求去做或不做某些行為，即設(shè)定義務(wù)；次級(jí)規(guī)則是附屬性的，是寄生在初級(jí)規(guī)則之上的，人們可以通過或說某些事，而引入新的、取消或修改舊的初級(jí)類型規(guī)則，或以各式各樣的方式確定它們的作用范圍，或控制它們的運(yùn)作，即授予權(quán)力。[9]初級(jí)規(guī)則所涉及的是個(gè)人必須去做或不可以做的行為，相對(duì)的，次級(jí)規(guī)則都是關(guān)于初級(jí)規(guī)則本身。它們規(guī)定了初級(jí)規(guī)則被確定、引進(jìn)、廢止、變動(dòng)的方式，以及違背事實(shí)被決定性地確認(rèn)的方式。[10]綜上，初級(jí)規(guī)則是規(guī)定人的行為的規(guī)則，次級(jí)規(guī)則則授予了立法、司法權(quán)力。

那么作為權(quán)限規(guī)范又同哈特的規(guī)則說有何區(qū)別呢，是不是同哈特規(guī)則說有一定聯(lián)系呢？哈特規(guī)則說簡(jiǎn)而言之，其中初級(jí)規(guī)則是設(shè)定義務(wù)，次級(jí)規(guī)則是授予權(quán)力確保義務(wù)得到履行。權(quán)限規(guī)范是包含二者并超越二者之上的規(guī)范，它以初級(jí)規(guī)則和次級(jí)規(guī)則為基礎(chǔ)，發(fā)掘更高層次的規(guī)范，相對(duì)于第一類型的初級(jí)規(guī)則來說，權(quán)限規(guī)范是義務(wù)規(guī)則的來源及限度；相對(duì)于第二類型的次級(jí)規(guī)范來說，在授予某些人承認(rèn)規(guī)則、改變規(guī)則、審判規(guī)則的權(quán)力，權(quán)限規(guī)范就是關(guān)于授權(quán)權(quán)力的規(guī)范，既然次級(jí)規(guī)范是通過授權(quán)的取得的，那么什么機(jī)關(guān)有關(guān)授權(quán)，如何授權(quán)，在什么范圍內(nèi)授權(quán)，以何種程序承認(rèn)、改變、審判都是權(quán)限規(guī)范所關(guān)注的內(nèi)容。權(quán)限規(guī)范是在建立在義務(wù)規(guī)則的基礎(chǔ)上考慮背后的權(quán)力機(jī)關(guān)被授權(quán)的范圍界限。權(quán)限規(guī)范問題就是關(guān)注法律規(guī)則背后的產(chǎn)生問題，即誰來約束立法者，如何約束立法者。

四、權(quán)限規(guī)范體系

正如法律體系一樣，不是單個(gè)存在的法條、法律條文，而是動(dòng)態(tài)有機(jī)的結(jié)合在一起的，形成相互聯(lián)系相互作用的法律體系。權(quán)限規(guī)范體系也是如此，它是由權(quán)限規(guī)范整合而來，是關(guān)于權(quán)限規(guī)范的復(fù)雜綜合體系。在我看來，可以根據(jù)權(quán)限可以分為權(quán)屬和限權(quán)而言，權(quán)限規(guī)范體系也是一種靜態(tài)的規(guī)范體系與規(guī)范秩序的結(jié)合。其實(shí)規(guī)范體系主要是指法體系，這是從一個(gè)國(guó)家存在的法規(guī)范角度而言，在國(guó)家立法層面，由權(quán)限規(guī)范規(guī)制授予權(quán)力機(jī)關(guān)制定各種法律規(guī)范再到各種法律規(guī)范相互配合整合成層層相銜接的法律規(guī)范體系，這也是靜態(tài)層面的，從授權(quán)某一主體確定法律規(guī)范——各權(quán)屬位階的法律——依次發(fā)生效力的法律規(guī)范體系，就是在整個(gè)國(guó)家當(dāng)中，包括各種制定法規(guī)范和約束權(quán)力者制定法律的權(quán)力規(guī)范，規(guī)范和規(guī)范的規(guī)范共同構(gòu)成權(quán)限規(guī)范體系。相對(duì)于其他規(guī)范體系而言，權(quán)限規(guī)范體系是一種更為基礎(chǔ)的規(guī)范體系，也正是由于授權(quán)的權(quán)限規(guī)范體系的存在，整個(gè)國(guó)家也處在有條不紊的法秩序當(dāng)中。因此，從社會(huì)規(guī)范運(yùn)行來講，權(quán)限規(guī)范體系是使整個(gè)社會(huì)、整個(gè)國(guó)家首先處在公法秩序下，受到約束國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力的約束，構(gòu)建一個(gè)井井有條的法秩序，法律規(guī)范調(diào)整和約束普通大眾的行為，權(quán)限規(guī)范調(diào)整和制約制定法律規(guī)范主體的行為和方式，規(guī)整其活動(dòng)、劃定其活動(dòng)區(qū)域和邊界、同時(shí)適當(dāng)限制其強(qiáng)制程度，讓整個(gè)法秩序健康有序的發(fā)展。

權(quán)限規(guī)范體系確定分配權(quán)限的劃分，關(guān)于法律授權(quán)、確立行為準(zhǔn)則和決定個(gè)人義務(wù)的權(quán)限劃分問題形成規(guī)范體系，整個(gè)國(guó)家處在相應(yīng)的法秩序規(guī)整下。權(quán)限規(guī)范體系使各種權(quán)力得到平衡，協(xié)調(diào)各個(gè)部門所擁有的權(quán)限，同時(shí)調(diào)整他們擁有權(quán)限的程度，然后制定出適用于個(gè)人的規(guī)范體系。權(quán)限規(guī)范體系是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的相統(tǒng)一。

五、結(jié)語

對(duì)于權(quán)力—權(quán)限—權(quán)限規(guī)范—權(quán)限規(guī)范體系，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)有機(jī)聯(lián)系的整體，也是相互層層遞進(jìn)的概念體系。整理權(quán)限規(guī)范的歷史發(fā)展進(jìn)程，大多是以西方的權(quán)限思想為基準(zhǔn)，縱向掌握其歷史發(fā)展脈絡(luò)，很好的理解所謂公權(quán)力的來源、演變，對(duì)于建設(shè)法治國(guó)家有著十分重要的借鑒和指導(dǎo)意義。，把握其對(duì)調(diào)整和限制公權(quán)力的重要性，真正做到通過權(quán)限規(guī)范將公權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子。

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