我國(guó)珠三角與韓國(guó)大首爾地區(qū)大氣環(huán)境管理比較研究

鄭軍

韓國(guó)大首爾地區(qū)和中國(guó)珠三角地區(qū)是東亞地區(qū)兩個(gè)重要城市群，在發(fā)展過程中對(duì)于周邊和區(qū)域經(jīng)濟(jì)都起到至關(guān)重要的影響和帶動(dòng)作用。資料顯示，上世紀(jì)80年代，韓國(guó)大首爾地區(qū)隨著短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，也曾面臨過嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。但是經(jīng)過21世紀(jì)以來的有效轉(zhuǎn)型，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、人口和城市規(guī)?？刂啤h(huán)境污染治理和預(yù)防等方面多措并舉，到今天基本解決了都市圈范圍內(nèi)的環(huán)境污染問題，走上了一條緊密依托高端產(chǎn)業(yè)、合理規(guī)劃經(jīng)濟(jì)布局的綠色發(fā)展之路。

對(duì)比大首爾地區(qū)和中國(guó)珠三角地區(qū)，二者在應(yīng)對(duì)發(fā)展問題及改善大氣環(huán)境所采取的管理政策措施，筆者認(rèn)為大首爾地區(qū)的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，建議如下：

一是加快珠三角發(fā)展轉(zhuǎn)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，破除低端產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈鎖定效應(yīng)。韓國(guó)20世紀(jì)初，以亞洲金融危機(jī)為契機(jī)，抓住時(shí)機(jī)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。鑒于珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的巨大空間，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)下，應(yīng)以此為重要契機(jī)，結(jié)合“一帶一路”國(guó)家重大戰(zhàn)略，順勢(shì)完成珠三角發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。下一步應(yīng)推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”的發(fā)展戰(zhàn)略，緊緊抓住粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化的制度安排，逐步將珠三角打造發(fā)展成為亞太地區(qū)的制造業(yè)中心和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心。

二是優(yōu)化城市群內(nèi)部空間布局，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)分工合作。學(xué)習(xí)大首爾頒布《首都圈總體規(guī)劃法》，持續(xù)優(yōu)化城市群空間布局規(guī)劃的做法，以建設(shè)大珠三角世界級(jí)城市群為目標(biāo)，結(jié)合地區(qū)內(nèi)各城市的資源稟賦特征，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，深化各地產(chǎn)業(yè)分工合作，積極加大向上游研發(fā)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)及下游市場(chǎng)營(yíng)銷環(huán)節(jié)延伸的力度，培育先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚群的集約程度，形成使得區(qū)域內(nèi)要素資源真正實(shí)現(xiàn)共享和優(yōu)化配置的產(chǎn)業(yè)體系。

三是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，明確生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的原則，在全國(guó)率先實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度和標(biāo)準(zhǔn)。韓國(guó)通過長(zhǎng)達(dá)二三十年有計(jì)劃的圈域整治，加強(qiáng)了城市功能區(qū)劃分和保護(hù)，完善了廣域的基礎(chǔ)設(shè)施，并在城市規(guī)劃管理中尤其納入了減緩大氣污染、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、管理固體廢物等綜合環(huán)境保護(hù)對(duì)策，實(shí)施比其他地區(qū)更高更嚴(yán)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，最終使得生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。珠三角地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃，在“十三五”期間，在全國(guó)率先明確生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的基本原則和方針，率先實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度和標(biāo)準(zhǔn)，加快實(shí)施“粵港澳共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項(xiàng)規(guī)劃”、“環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃”和“建設(shè)灣區(qū)跨界綠道規(guī)劃”等，致力提高珠三角城市群的環(huán)保、生態(tài)和宜居的水平。

四是借助大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)珠三角城市群的大氣環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。韓國(guó)的環(huán)保事業(yè)的跨越式發(fā)展很大程度上取決于以大型賽事活動(dòng)為契機(jī)，成功實(shí)行大規(guī)模的環(huán)境治理工程。大首爾經(jīng)驗(yàn)表明，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)的環(huán)境容量已經(jīng)飽和，想要持續(xù)發(fā)展必須首先開展大規(guī)模的污染治理，尤其是以當(dāng)時(shí)集中爆發(fā)的環(huán)境問題作為階段性目標(biāo)，并投入大量政府和社會(huì)資金持續(xù)應(yīng)對(duì)。因此，珠三角應(yīng)該充分利用《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，加大財(cái)政預(yù)算投入，推動(dòng)城市群環(huán)境治理，全面消除空氣、水重污染地區(qū)，解決影響人民群眾的重點(diǎn)環(huán)境問題，力爭(zhēng)在“十三五”期間大氣環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。

五是率先破冰區(qū)域環(huán)境管理體制，試點(diǎn)改革總量分配制度，推動(dòng)實(shí)質(zhì)實(shí)施排污許可證制度。珠三角可以學(xué)習(xí)借鑒大首爾地區(qū)的總量分配制度，盡早建立完善的許可證制度、排放權(quán)交易體系，設(shè)定超額排放收費(fèi)和超額減排自愿協(xié)議等制度。為探索區(qū)域大氣質(zhì)量改善，可以率先破冰區(qū)域環(huán)境管理體制，以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為切入點(diǎn)，成立珠三角空氣質(zhì)量管理辦公室，協(xié)調(diào)各城市群大氣污染防治行動(dòng)，全力推動(dòng)實(shí)施《珠三角大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。

六是提前建立健全機(jī)動(dòng)車尾氣管理制度，研究試行自主申請(qǐng)限行優(yōu)惠等激勵(lì)政策，激勵(lì)與管制政策并舉。目前珠三角在控制機(jī)動(dòng)車尾氣時(shí)，對(duì)現(xiàn)行機(jī)動(dòng)車的排放控制缺乏措施上的指導(dǎo)，僅對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣排放提出標(biāo)準(zhǔn)要求，而在減排設(shè)備安裝、改造方面鮮有明文規(guī)定，對(duì)于不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車，采取不發(fā)放檢驗(yàn)合格證或淘汰等較消極的措施。建議學(xué)習(xí)大首爾的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車發(fā)展規(guī)劃，提前建立健全機(jī)動(dòng)車尾氣管理制度，采取更加積極的手段處理不達(dá)標(biāo)機(jī)動(dòng)車。借鑒首爾地區(qū)的自主申請(qǐng)限行優(yōu)惠政策，對(duì)自主申請(qǐng)限行車輛給予過路費(fèi)、未來可能征收的擁堵費(fèi)予以一定幅度優(yōu)惠的政策。

目前，珠三角地區(qū)中僅廣州市對(duì)公共交通用車進(jìn)行了全面的改造，與大首爾相比，珠三角地區(qū)的清潔能源機(jī)動(dòng)車推廣力度仍可進(jìn)一步加大。在未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展、機(jī)動(dòng)車保有量上升的趨勢(shì)中，珠三角地區(qū)尤其要重視機(jī)動(dòng)車尾氣控制，盡快推廣清潔能源機(jī)動(dòng)車，建立機(jī)動(dòng)車尾氣控制設(shè)施安裝的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車尾氣排放的監(jiān)測(cè)。

七是加大港口船舶廢氣污染管理，加強(qiáng)VOCs等新型大氣污染物的控制力度。珠三角在進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的同時(shí)，除了繼續(xù)加大對(duì)VOCs、粉塵排放的控制力度，還要提前警覺，著力避免先污染后治理，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口聚集帶來的機(jī)動(dòng)車尾氣污染、港口航運(yùn)廢氣和新型污染物排放做好準(zhǔn)備，提前加大對(duì)新型大氣污染物的研究與防控力度，為全國(guó)出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)政策提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面提升珠三角區(qū)域發(fā)展中的大氣環(huán)境管理政策水平。