自貿(mào)試驗區(qū)2.0時代的成效與方向

李光輝

一年前，上海自貿(mào)試驗區(qū)擴容，福建、廣東和天津自貿(mào)試驗區(qū)新設(shè)立，標(biāo)志著自貿(mào)試驗區(qū)進入了2.0時代?；厥走^去的一年，四個自貿(mào)試驗區(qū)以國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則為標(biāo)桿，在貿(mào)易、投資、金融、政府職能轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域展開先行先試，積極推進各項體制機制改革，形成了數(shù)十項制度創(chuàng)新舉措，真正發(fā)揮了改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展先行者的重要作用，奠定了自貿(mào)試驗區(qū)2.0的基本框架。

一是高水平貿(mào)易便利化體系初步形成。四個自貿(mào)試驗區(qū)積極實施國際貿(mào)易“單一窗口”，出臺了大量便利措施，建設(shè)智檢口岸、實施智能通關(guān)，推出加工貿(mào)易“自主核銷”、原產(chǎn)地證書管理創(chuàng)新、“互聯(lián)網(wǎng)+”免費報關(guān)等舉措，通關(guān)效率提高50%以上，企業(yè)通關(guān)、物流成本也因此大幅降低。

二是高水平投資管理體系初步形成。四個自貿(mào)試驗區(qū)以負(fù)面清單為核心的投資管理體制改革，進一步提升開放水平，吸引了外商投資企業(yè)在自貿(mào)試驗區(qū)的集聚。2015年，廣東自貿(mào)試驗區(qū)新設(shè)外商投資企業(yè)2374家，同比增長287.2%，占廣東省新設(shè)外資企業(yè)的42.1%。自貿(mào)試驗區(qū)在企業(yè)注冊與投資管理服務(wù)等方面推出一系列創(chuàng)新舉措，如“多證合一、一照一碼” “商事主體證照卡” “一口受理”系統(tǒng)的推進，為企業(yè)節(jié)省了時間與成本。

三是高水平的地方政府治理體系初步形成。天津、福建等自貿(mào)試驗區(qū)陸續(xù)出臺了《自貿(mào)試驗區(qū)條例》，對自貿(mào)試驗區(qū)的管理體制進一步明確規(guī)定，對投資、貿(mào)易、金融監(jiān)管、財稅、人才、法治等內(nèi)容進行具體規(guī)范，為自貿(mào)試驗區(qū)的運行提供了法律保障，也為建立高水平的地方政府治理體系搭起了基本框架。

四是金融開放創(chuàng)新體系日益成熟。四個自貿(mào)試驗區(qū)與人民銀行密切配合，在人民幣跨境使用、外匯管理改革、融資租賃、金融協(xié)同創(chuàng)新等領(lǐng)域出臺了數(shù)十條改革措施，進一步加大對跨境貿(mào)易和投融資的金融支持，為促進實體經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。截至今年2月末，僅天津自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)主體即累計新開立人民幣銀行結(jié)算賬戶13345個，外匯賬戶2066個；跨境收支335.7億美元，跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)867億元人民幣。

五是服務(wù)國家戰(zhàn)略作用突出。福建自貿(mào)試驗區(qū)推出了兩岸商品快速驗放模式、臺灣居民入境簽證便利政策等多項對臺開放合作措施，天津自貿(mào)試驗區(qū)針對京津冀一體化，推進了“在京冀地區(qū)復(fù)制推廣進口商品保稅展示交易模式” “與北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點對比互補試驗”等多項改革創(chuàng)新舉措，廣東自貿(mào)試驗區(qū)針對粵港澳一體化推出了三方共同出資的青年創(chuàng)業(yè)投資基金，取得了積極成效，體現(xiàn)了服務(wù)國家戰(zhàn)略的設(shè)計初衷。

在制度創(chuàng)新的過程之中，四個自貿(mào)試驗區(qū)各有特色、成績斐然，但也面臨一些共性的困難與挑戰(zhàn)，如改革創(chuàng)新呈現(xiàn)碎片化、各部門協(xié)同性不夠、制度創(chuàng)新效果難以科學(xué)評估、政府官員傳統(tǒng)的政治治理經(jīng)驗與自貿(mào)試驗區(qū)開放創(chuàng)新的理念仍然存在差距等，多種因素的存在制約了自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，影響了成效的發(fā)揮。下一步，要推進自貿(mào)試驗區(qū)取得更大成效，需要在以下幾個方面重點著力。

一是加強對自貿(mào)試驗區(qū)全盤的戰(zhàn)略考量，形成推進合力。自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立以來，各部委先后出臺了系列文件支持自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，但這些文件僅從各自主管工作層面提出一些具體的政策措施。2015年12月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》僅提出要繼續(xù)深化自由貿(mào)易試驗區(qū)試點，2016年3月公布的《“十三五”規(guī)劃綱要》提出要提高自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)質(zhì)量，在更大范圍推廣復(fù)制成功經(jīng)驗，也沒有明確自貿(mào)試驗區(qū)的總體推進思路，令各方認(rèn)識存在較大差異，在具體推進工作中步調(diào)也難以完全合拍。自貿(mào)試驗區(qū)的各項改革分頭推進，但牽一發(fā)而動全身，需要從國家層面加強對自貿(mào)試驗區(qū)的總體謀劃與戰(zhàn)略考量，統(tǒng)籌自貿(mào)試驗區(qū)與國家重大戰(zhàn)略的關(guān)系，使各方統(tǒng)一推進思路，形成更大的合力。

二是加強自貿(mào)試驗區(qū)的互聯(lián)互通，推動改革創(chuàng)新措施落地。當(dāng)前，各自貿(mào)試驗區(qū)充分發(fā)揮地方積極性，推出了許多特色鮮明的改革創(chuàng)新措施，但同時也出現(xiàn)了碎片化傾向，時常面臨上通下不通、左通右不通的尷尬局面，影響了自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新措施的落地。為此，需要加強自貿(mào)試驗區(qū)的互聯(lián)互通，打通自貿(mào)試驗區(qū)與各部委、自貿(mào)試驗區(qū)各部門與當(dāng)?shù)卣霞壊块T、自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)部各職能部門以及四大自貿(mào)試驗區(qū)之間的阻塞環(huán)節(jié)，使自貿(mào)試驗區(qū)既能內(nèi)部互聯(lián)互通，也能上下、左右互聯(lián)互通，形成協(xié)同效應(yīng)，從而更好地推動改革創(chuàng)新措施的落地。

三是理清自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的路徑與邊界。當(dāng)前，自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的大方向已較為清晰，國際化、市場化、法治化、便利化成為自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的方向與指引，但制度創(chuàng)新的路徑和邊界并不清晰。實際操作中，自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新措施自下而上，一些可以由地方政府自主試驗，而大量的創(chuàng)新措施屬于中央事權(quán)，自貿(mào)試驗區(qū)只能分頭向國家各部委申請，形成重復(fù)勞動，導(dǎo)致效率較低。今后，我們需要充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)席會議機制的作用，進一步總結(jié)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的合理路徑，明確自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新的基本邊界，使地方政府的制度創(chuàng)新舉措能夠有章可循。

四是加強對自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的成效評估與研究。自貿(mào)試驗區(qū)由一個增加到四個，在短短一年里，形成了大量制度創(chuàng)新舉措。今后，如何評估這些制度創(chuàng)新的效果，以何種標(biāo)準(zhǔn)判定可以在全國進行復(fù)制，仍然是個難題，需要進行科學(xué)細致的研究。我們既需要考慮制度創(chuàng)新措施的靜態(tài)效應(yīng)，也要考慮動態(tài)效應(yīng)；既要考慮單項措施的效果，還要考慮多項措施累加的系統(tǒng)性效果；既需要考慮制度創(chuàng)新帶來的便利化，還要考慮制度創(chuàng)新增加的監(jiān)管成本與風(fēng)險。因此，應(yīng)從多個維度進行科學(xué)細致的評估，才能得出相對客觀的結(jié)論。