我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放背景下的公共信息資源開發(fā)利用策略探討

周華陽　蔣亞東　向林

[摘 要] 引入政府?dāng)?shù)據(jù)開放背景，簡單描述我國公共信息資源開發(fā)現(xiàn)狀，指出目前普遍存在的問題，并對問題進(jìn)行分析。試探性地提出了一種新的開發(fā)利用模式，解釋了新模式的具體內(nèi)容，最后對公共信息資源的開發(fā)建設(shè)工作提出建議。

[關(guān)鍵詞] 政府?dāng)?shù)據(jù)開放；公共信息資源；開發(fā)；利用

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016 . 05. 101

[中圖分類號] G203 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）05- 0186- 03

0 引 言

公共信息資源作為國家重要的戰(zhàn)略資源，對其進(jìn)行開發(fā)利用將會帶來巨大的綜合效益。我國公共信息資源開發(fā)利用工作正在穩(wěn)步進(jìn)行，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，需要更加全面、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。2015年8月31日，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享。政府推動數(shù)據(jù)開放讓龐大的公共信息資源進(jìn)入市場，為其開發(fā)與利用提供了更多的“原材料”。

1 公共信息資源開發(fā)的內(nèi)涵

公共信息資源是指政府為了維護(hù)公共利益和社會公平而向公眾提供的信息資源。狹義的公共信息資源主要包括政府等公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中產(chǎn)生的信息資源，例如政府政策法規(guī)、PM2.5等公共信息。廣義的公共信息資源是指社會組織在公共管理活動中產(chǎn)生的各種信息的集合，具有公共性、組織性、多邊性、可利用性的特點(diǎn)，本文所探討的屬于廣義范圍的公共信息資源?！肮残畔①Y源的開發(fā)利用”是指利用現(xiàn)代信息技術(shù)采集、處理、傳遞和使用公共信息資源，提高公共信息資源的可獲得性、適用性和有效性，提高其數(shù)字化、數(shù)據(jù)庫化、網(wǎng)絡(luò)化和商品化的水平，實(shí)現(xiàn)高度共享。

2 國內(nèi)外公共信息資源開發(fā)利用進(jìn)程

1976年美國聯(lián)邦政府出臺《版權(quán)法》將政府擁有的任何文檔公開并禁止從中謀取任何利益，1983年，英國信息技術(shù)咨詢小組建議政府擁有的部分可公開信息以交易的方式提供給私營信息部門開發(fā)利用。2005年，英國公布《超越電子政務(wù)：全球最成功的基于技術(shù)的變革》研究報告，對歐洲乃至澳大利亞的電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)行研究，制定評測電子政務(wù)進(jìn)展分析框架。截至目前，歐美發(fā)達(dá)國家的電子政務(wù)建設(shè)取得了顯著成效，公共信息資源內(nèi)容產(chǎn)業(yè)快速增長。

1984年鄧小平同志明確提出“信息資源”概念；2004年12月12日發(fā)布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，確立公共信息資源在經(jīng)濟(jì)社會資源結(jié)構(gòu)中的重要地位；2007年4月頒布《中華人民共和國信息公開條例》標(biāo)志著我國公共信息資源市場化開發(fā)的開始。近十年來，文獻(xiàn)服務(wù)、調(diào)查與咨詢、圖書出版等傳統(tǒng)行業(yè)不斷發(fā)展，以現(xiàn)代通信技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫服務(wù)、數(shù)字廣播電視以及地理空間信息等新興行業(yè)的發(fā)展更是突飛猛進(jìn)，電子政務(wù)已由最早出現(xiàn)的政府門戶網(wǎng)站發(fā)展到現(xiàn)在的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，給國家?guī)砭薮蟮纳鐣c經(jīng)濟(jì)效益。

3 我國公共信息資源開發(fā)與利用現(xiàn)狀

3.1 公共信息資源開發(fā)的模式與現(xiàn)狀

我國信息資源產(chǎn)業(yè)在近五年發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入從2009年的18 018.27億元人民幣增長到2013年30 613.20億元，增長幅度接近70%，成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。作為信息資源產(chǎn)業(yè)的一部分，我國正在大力推進(jìn)公共信息資源市場化進(jìn)度，以需求為引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變政府信息服務(wù)機(jī)構(gòu)職能。學(xué)術(shù)數(shù)字信息資源、電子政務(wù)、非學(xué)術(shù)非商業(yè)性信息產(chǎn)品是政府部門公共信息資源開發(fā)與利用工作的三大領(lǐng)域，進(jìn)入21世紀(jì)之后公共信息資源的開發(fā)與利用得到飛速發(fā)展。目前形成了三種主要的公共信息資源開發(fā)利用模式，具體如下。

3.1.1 政府單獨(dú)開發(fā)

描述：政府單獨(dú)對公共信息資源進(jìn)行開發(fā)利用，以免費(fèi)或以邊際定價模式向公眾提供公共信息產(chǎn)品。

適用對象：政府網(wǎng)站、天氣氣象、國家宏觀統(tǒng)計(jì)信息等。

優(yōu)點(diǎn)：實(shí)現(xiàn)公共信息資源的公開性、公益性、維護(hù)了民眾的權(quán)益與社會公平等。

缺點(diǎn)：易造成數(shù)據(jù)壟斷、開發(fā)效率低下、浪費(fèi)資源。

3.1.2 公私合作

描述：政府與私人組織合作，簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，共同進(jìn)行開發(fā)。

適用對象：高校學(xué)生信息管理系統(tǒng)、電子圖書館和文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫等。

優(yōu)點(diǎn)：削減政府財政負(fù)擔(dān)、開發(fā)效率得到保障、資金充足、質(zhì)量較高。

缺點(diǎn)：重要信息資源存在泄漏風(fēng)險、私人企業(yè)處于不利地位。

3.1.3 民營化開發(fā)

描述：民營企業(yè)獨(dú)立對公共信息資源進(jìn)行開發(fā)利用，并對公共信息資源產(chǎn)品進(jìn)行適當(dāng)收費(fèi)。

適用對象：娛樂文化信息產(chǎn)品、各類信息管理系統(tǒng)軟件、咨詢公司等。

優(yōu)點(diǎn)：豐富信息產(chǎn)品類型、增加國民收入、盤活公共信息資源、開發(fā)利用市場。

缺點(diǎn)：數(shù)據(jù)來源受限、資金來源比較單一、同質(zhì)化競爭嚴(yán)重、生存周期較短。

3.2 公共信息資源開發(fā)問題分析

我國公共信息資源的開發(fā)與利用雖然初具規(guī)模，但仍然存在著公共信息資源開發(fā)總體規(guī)模偏小、地區(qū)發(fā)展不平衡、創(chuàng)新力不足、公共信息服務(wù)產(chǎn)品種類單一等問題，這其中絕大部分是由開發(fā)利用意識淡薄、東西部經(jīng)濟(jì)差距明顯、法律體制不健全等原因造成的。

3.2.1 開發(fā)利用意識薄弱

雖然我國從20世紀(jì)80年代就開始對公共信息資源進(jìn)行開發(fā)利用，但政府相關(guān)部門對于公共信息資源的開發(fā)利用意識仍然相當(dāng)落后。數(shù)據(jù)顯示，政府部門擁有約80%的全社會信息資源，然而這些數(shù)據(jù)卻長期閑置。無法充分認(rèn)識公共信息資源開發(fā)利用背后巨大的社會經(jīng)濟(jì)效益，缺乏對公共信息資源的開放、開發(fā)利用問題進(jìn)行及時的探討。

3.2.2 地區(qū)差異明顯

東部沿海地區(qū)的公共信息資源開發(fā)利用工作明顯領(lǐng)先西部偏遠(yuǎn)省份。公共信息資源的開發(fā)與利用工作前期需要大量資金，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)思想意識先進(jìn)，對公共信息資源開發(fā)利用工作投入了大量的人力物力，創(chuàng)造了巨大的社會價值與經(jīng)濟(jì)價值。經(jīng)濟(jì)相對落后的西部地區(qū)因?yàn)橐庾R、資金方面的不足而缺乏動力，相關(guān)開發(fā)工作仍停留在基礎(chǔ)階段，其公共信息資源商業(yè)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)，與東部地區(qū)相比，公共信息資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)、產(chǎn)業(yè)價值、產(chǎn)業(yè)環(huán)境指標(biāo)差別較大。

3.2.3 信息開放標(biāo)準(zhǔn)與法律體系不完備

歐美發(fā)達(dá)國家有著健全的法律體制保障公共信息資源的開發(fā)利用工作順利進(jìn)行，對于數(shù)據(jù)的開放共享、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)都有著明確的法律規(guī)定。我國雖然相繼出臺文件促進(jìn)公共信息資源開發(fā)利用工作的開展，然而對于諸如數(shù)據(jù)的開放標(biāo)準(zhǔn)、邊界和范圍都沒有做出明確的規(guī)定，有些政府?dāng)?shù)據(jù)仍然被誤當(dāng)作機(jī)密而遲遲不公開。對公共信息資源產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)缺乏保護(hù)，導(dǎo)致了開發(fā)利用有利可循、行業(yè)競爭趨向同質(zhì)化、公共信息資源產(chǎn)品或服務(wù)單一、缺乏創(chuàng)新等現(xiàn)象的發(fā)生。此外相關(guān)信息技術(shù)難以取得突破，也會影響公共信息資源的開發(fā)與利用。

4 公共信息資源開發(fā)與利用策略探討

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的背景下，大規(guī)模的公共信息資源進(jìn)入信息資源開發(fā)市場。公共信息資源開發(fā)利用創(chuàng)新模式成為理論界新的研究熱點(diǎn)，除此之外國家和政府需要制定并實(shí)施正確的策略去引導(dǎo)開發(fā)利用工作。

4.1 公共信息資源開發(fā)利用模式創(chuàng)新

我國公共信息資源開發(fā)工作進(jìn)行了幾十年，始終是極少一部分群體參與。在國家推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放的背景下，大量的公共信息資源被開放共享，僅僅靠現(xiàn)有的信息開發(fā)者很難實(shí)現(xiàn)最大化利用公共信息資源的目標(biāo)。筆者試探性提出一種新的開發(fā)模式，即“大眾開發(fā)”模式，它是以政府?dāng)?shù)據(jù)開放為前提，基于互聯(lián)網(wǎng)思維，建立一個公共信息資源交易平臺用于民眾或組織交易公共信息資源產(chǎn)品發(fā)揮“集群力”的作用。具體模型如圖1。

4.1.1 買 方

其中買方分為簡單買方與復(fù)雜買方。簡單買方是指單純地在平臺上進(jìn)行公共信息資源產(chǎn)品購買活動而不對產(chǎn)品進(jìn)行任何操作的一方，這其中包括個人、非信息開發(fā)性質(zhì)的普通企業(yè)和教育機(jī)構(gòu)等；復(fù)雜買方是指一方面在平臺上購買源數(shù)據(jù)或初始產(chǎn)品，對數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用后再向平臺提交自己產(chǎn)品的一方，通常包括具備信息開發(fā)能力的個人、金融公司、咨詢公司等。

4.1.2 賣 方

賣方主要在公共信息資源交易平臺上提供數(shù)據(jù)或信息產(chǎn)品，主要由政府、信息開發(fā)企業(yè)、個人組成。賣方可以采取類似淘寶店鋪的形式來推銷自己所擁有的信息資源產(chǎn)品，具體價格取決于賣方的成本投入。

4.1.3 公共信息資源交易平臺

公共信息資源交易平臺主要由政府構(gòu)建，對平臺進(jìn)行監(jiān)管與控制，制定產(chǎn)品交易的標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范。在公共信息資源交易平臺上進(jìn)行交易的可以是醫(yī)療、健康、教育、娛樂等基本數(shù)據(jù)，也可以是經(jīng)過加工之后的公共信息資源產(chǎn)品。

4.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放背景下公共信息資源開發(fā)建議

4.2.1 社會層面

國家推動數(shù)據(jù)開放傳遞出政府認(rèn)可公共信息資源的重要戰(zhàn)略作用的信號。在數(shù)據(jù)開放背景下，國家和政府加強(qiáng)公共信息資源開發(fā)利用工作制度建設(shè)，建立起一套公共信息資源開發(fā)利用工作的一系列規(guī)范體系。明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)與邊界，制定維護(hù)公共信息資源開發(fā)利用工作正常開展的法律法規(guī)。與此同時，國家要繼續(xù)加強(qiáng)公共信息資源開發(fā)利用意識的教育，讓各級政府充分認(rèn)識其重要性，形成主動進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放、大力支持公共信息資源開發(fā)利用的良好局面。

4.2.2 經(jīng)濟(jì)層面

國家和政府要對公共信息資源開發(fā)利用工作和政府?dāng)?shù)據(jù)開放予以支持與引導(dǎo)。制定相關(guān)政策對經(jīng)濟(jì)水平低下、公共信息資源開發(fā)利用工作發(fā)展較慢的地區(qū)提供政府撥款滿足開展相關(guān)工作的經(jīng)費(fèi)需要。同時國家要制定公共信息資源開發(fā)利用評估體系，對公共信息資源開發(fā)利用工作取得較好成果的地區(qū)予以獎勵，建立若干公共信息資源開發(fā)利用實(shí)驗(yàn)區(qū)，刺激公共信息資源開發(fā)利用工作在全國范圍內(nèi)開展。

4.2.3 技術(shù)層面

加快數(shù)據(jù)開放共享和大數(shù)據(jù)關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)步，打破政府推動數(shù)據(jù)開放背景下公共信息資源開發(fā)利用的技術(shù)瓶頸。國家相關(guān)部門應(yīng)該加大對數(shù)據(jù)開放與大數(shù)據(jù)研究方向的科技基金投入，鼓勵科研技術(shù)人員進(jìn)行數(shù)據(jù)接口、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)以及開放共享標(biāo)準(zhǔn)的一系列研究，為公共信息資源的開發(fā)與利用提供有力的技術(shù)支持。

5 結(jié) 語

政府?dāng)?shù)據(jù)開放優(yōu)化了公共信息資源的配置與管理，給公共信息資源的開發(fā)利用提供了契機(jī)。加強(qiáng)公共資源的開發(fā)與利用，將開創(chuàng)我國信息化開發(fā)的新局面、豐富公共信息服務(wù)產(chǎn)品種類、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、充分發(fā)揮公共信息資源的潛在價值。與此同時，也給政府帶來了一系列挑戰(zhàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放背景下公共信息資源開發(fā)利用工作的法律保障、信息產(chǎn)品的定價以及成效評估體系都需要學(xué)者和專家結(jié)合具體市場去研究與探討，以實(shí)現(xiàn)公共信息資源最大限度地增值。

主要參考文獻(xiàn)

[1]蔣永福 .論公共信息資源管理——概念、配置效率及政府規(guī)制[J]. 圖書情報知識，2006 （3） ：11-15.

[2]賴茂生，等. 信息資源開發(fā)利用基本理論研究[J]. 情報理論與實(shí)踐， 2004 （3）： 229-235.

[3]丁波濤.歐美政府信息商業(yè)化模式比較研究[J].圖書情報工作，2009（21）：122-125.

[4]劉淵，張濤.政府公共信息資源開發(fā)利用的市場化戰(zhàn)略選擇[J].信息化建設(shè)，2005（9）：40-41.