中國對外援助都用在哪兒

萬宏蕾

近年來，中國對外援助的信息越來越受到關(guān)注，特別是中國發(fā)起“亞投行”建設(shè)以來，更成為了輿論熱點(diǎn)。隨著中國的對外援助白皮書的發(fā)表，更多中國對外援助金額的相關(guān)數(shù)據(jù)被挖掘出來。專家稱，對外援助勢必要花錢，這筆錢不僅必須花，更要花好。

2015年底，津巴布韋財(cái)政部長稱，中國將免除該國大約4000萬美元（約2.6億元人民幣）的到期債務(wù)。

這是此前中國作出的承諾。2015年9月26日，中國國家主席習(xí)近平在聯(lián)合國發(fā)展峰會(huì)上宣布，中國將免除對有關(guān)最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家截至2015年底到期未還的政府間無息貸款債務(wù)。

“對外援助勢必要花錢，變革中的中國正在走上國際舞臺(tái)中央，這筆錢不僅必須花，更要花好?！敝袊缈圃簹W洲所研究員趙俊杰告訴筆者。

錢都用在哪兒了

根據(jù)中國官方首次發(fā)布的正式報(bào)告——《中國的對外援助2011》白皮書，截至2009年底，中國累計(jì)對外提供援助金額超過2500億元人民幣，其中無償援助1062億元，無息貸款765.4億元，優(yōu)惠貸款735.5億元。

在第二次發(fā)布的《中國的對外援助2014》白皮書中，這一數(shù)據(jù)更新為：2010年至2012年，中國對外援助金額達(dá)到893.4億元人民幣，其中中國對外提供無償援助323.2億元人民幣，占對外援助總額的36.2%。

這意味著：自新中國成立以來，中國累計(jì)對外援助金額已經(jīng)超過3400億元人民幣。

自新中國建立伊始，中國就開始向其他國家提供經(jīng)濟(jì)援助，最早的受援國包括朝鮮和越南等周邊社會(huì)主義國家。1955年萬隆會(huì)議召開之后，中國對外援助范圍擴(kuò)展到亞洲和非洲一些對華友好的發(fā)展中國家。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950～1963年間，共有21個(gè)社會(huì)主義國家和亞非發(fā)展中國家接受了中國援助，而到1970年和1978年，受援國數(shù)量分別增加到32個(gè)和66個(gè)，受援國的地理范圍也從亞洲、非洲和東歐擴(kuò)展到了拉丁美洲和大洋洲地區(qū)。

這一時(shí)期的外援形式以經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助為主，主要包括援建成套項(xiàng)目、提供各類物資、進(jìn)行技術(shù)和人力資源合作以及派出援外醫(yī)療隊(duì)，資金來源多為中方的無償援助和無息貸款。

但是，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，歷史上的外援也出現(xiàn)過不少脫離國情、援助規(guī)模過大、承諾過多的現(xiàn)象。

有一段時(shí)間，“請求中國援助”“要求中國提供”……成為中國一些駐外大使館來電及外交部上送報(bào)告中的常見字句。

直到1978年之后，隨著中國外交政策的調(diào)整，中國對外援助的主體、方式也開始發(fā)生變化。“從過去意識(shí)形態(tài)的兄弟情回歸到互惠互利、健康可持續(xù)發(fā)展的國際交往中來。中國向發(fā)達(dá)國家借鑒經(jīng)驗(yàn)，學(xué)會(huì)量力而行，良性發(fā)展。”趙俊杰說。

從“交鑰匙”“撒胡椒面”到民生

不僅在援助對象方面，在援助領(lǐng)域和援助方式上，中國也發(fā)生了明顯的變化。

新中國建立初期，中國的外援以糧食援助、人道主義援助為主；到上世紀(jì)60、70年代，外援重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和派遣醫(yī)療隊(duì)；到了上世紀(jì)80年代，則轉(zhuǎn)向建設(shè)工廠，促進(jìn)受援國自身生產(chǎn)能力、技術(shù)水平提升。

根據(jù)《中國對外援助2014》白皮書，中國的最新外援資金分布結(jié)構(gòu)中，44.8%的外援資金用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，27.6%用于社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施，其他物資占15.0%，人力資源開發(fā)合作占5.8%，工業(yè)占3.6%，農(nóng)業(yè)2.0%，人道主義0.4%，其他0.8%。

“幾乎近80%的資金都投入到受援國減貧、教育、衛(wèi)生、體育、文化、交通等民生和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?！蓖饨粚W(xué)院國際關(guān)系研究所教授周永生告訴筆者。

“相比于以前‘交鑰匙‘撒胡椒面式的做法，現(xiàn)在我們更關(guān)注改善民生，強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作?！敝袊鴩H扶貧中心研究處處長王小林告訴筆者。

減貧、教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域雖然沒有直接經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，但從長遠(yuǎn)來看，只有當(dāng)這些國家有了安定的國內(nèi)環(huán)境后，才能安心發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這不僅有利于受援國自身的發(fā)展，也有利于中國與受援國進(jìn)行經(jīng)貿(mào)合作。“以中非關(guān)系為例，中非貿(mào)易總額到2013年已達(dá)2102億美元，是1965年的近2000倍?！壁w俊杰認(rèn)為。

正是因此，《中國對外援助2014》白皮書強(qiáng)調(diào)促進(jìn)貿(mào)易的援助，并結(jié)合國際社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)，比如消除貧困、氣候變化等全球性議題。

不是“窮大方”“冤大頭”

但是，隨著中國對外援助規(guī)模的擴(kuò)大，近年來，國內(nèi)也開始出現(xiàn)一些不同的聲音：中國是發(fā)展中國家，有為數(shù)并不算少的貧困人口，為什么還要拿出大筆資金對外援助？這些錢為什么不用在國內(nèi)？

“當(dāng)然，援助誰，不援助誰，數(shù)額多少，我們心中都有桿秤。”趙俊杰說。

出于對地緣政治及國家戰(zhàn)略安全的考量，亞洲是中國對外援助的重點(diǎn)，從戰(zhàn)略資源的角度考慮，中亞地區(qū)、俄羅斯的西伯利亞地區(qū)、中東、非洲和南美洲也是中國對外援助的重點(diǎn)。

“對外援助不是像有些人誤解的‘窮大方或‘冤大頭。我們?nèi)绻唤o，歐洲會(huì)給，美國會(huì)給，日本會(huì)給。這是復(fù)雜的國際局勢決定的?！壁w俊杰說。

“從更廣范圍上，中國在國際上積極參與各種人道主義援助，幫助第三世界國家發(fā)展。本身就是積極塑造大國應(yīng)有的正面形象?！敝苡郎嬖V記者。

以2010年到2012年的對外援助為例，中國對外援助的約三分之二投向了最不發(fā)達(dá)國家和其他低收入國家。

中國的對外援助機(jī)制，一般是由外交部、商務(wù)部及其相關(guān)銀行、財(cái)政部聯(lián)合管理。外交部負(fù)責(zé)制定援助名單，財(cái)政部負(fù)責(zé)確定規(guī)模、劃撥資金，商務(wù)部和中國進(jìn)出口銀行、國家發(fā)展銀行、部分商業(yè)銀行進(jìn)行項(xiàng)目執(zhí)行。關(guān)于文化教育方面的，則由文化部、教育部安排。

“相比于一些設(shè)有獨(dú)立政府部門全權(quán)負(fù)責(zé)對外援助的歐美國家，中國參與外援的部門和機(jī)構(gòu)比較多，工作流程也略為復(fù)雜。”中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員何帆告訴筆者，“在對外交往的過程中，中國正在學(xué)習(xí)如何運(yùn)用科學(xué)的方法，更合理有效地規(guī)范對外援助工作，爭取讓每一分錢都發(fā)揮最大效用?！?/p>

編輯/麥婉華