對(duì)農(nóng)村宅基地及地上房屋調(diào)查工作的思考

趙晉睿 蘇宗躍

摘 要：作為全國(guó)第二次土地調(diào)查的接續(xù)項(xiàng)目，農(nóng)村宅基地使用權(quán)調(diào)查已經(jīng)開(kāi)展，現(xiàn)在又加入了房屋調(diào)查內(nèi)容。作為一項(xiàng)涉及廣大農(nóng)民切身利益，繁瑣、復(fù)雜、細(xì)致、工作量巨大的工作，從政策到作業(yè)都有各種各樣的問(wèn)題。本文以調(diào)查員的身份，介紹了農(nóng)村集體土地使用權(quán)調(diào)查工作的一些實(shí)際問(wèn)題，分析了調(diào)查的特點(diǎn)和難點(diǎn)，提出了建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地使用權(quán)調(diào)查 地籍調(diào)查 房屋測(cè)繪 權(quán)屬調(diào)查

中圖分類號(hào)：P208 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2016）02（c）-0000-00

為落實(shí)國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2008]146號(hào)）要求，按照國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178號(hào)）開(kāi)展農(nóng)村集體土地使用權(quán)調(diào)查。2015年不動(dòng)產(chǎn)登記全面啟動(dòng)，隨即在土地調(diào)查過(guò)程中加入房產(chǎn)測(cè)繪工作，形成了農(nóng)村房地調(diào)查項(xiàng)目。

農(nóng)村集體土地使用權(quán)及其地上房屋調(diào)查的工作任務(wù)是，全面查清全市農(nóng)村集體所有土地范圍內(nèi)集體建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)狀況，以及地上房屋的權(quán)屬、界址、位置、面積、用途等，輔助區(qū)縣國(guó)土資源分局、房地產(chǎn)管理局依權(quán)利人申請(qǐng)，對(duì)符合登記發(fā)證條件的進(jìn)行登記發(fā)證。同時(shí)，建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)和產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理系統(tǒng)。

1 調(diào)查發(fā)證工作流程

調(diào)查發(fā)證工作的主要流程：前期準(zhǔn)備工作、發(fā)布通告、房地權(quán)屬調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)指界、房地測(cè)量、集中指界、組地籍調(diào)查卷、受理土地房屋登記申請(qǐng)、權(quán)屬審核、發(fā)布土地房屋登記公告、核準(zhǔn)登記核發(fā)證書。作為調(diào)查測(cè)繪隊(duì)伍的主要工作是完成調(diào)查、測(cè)繪任務(wù)，輔助完成確權(quán)發(fā)證，其中調(diào)查工作具體內(nèi)容有：

1.1 準(zhǔn)備工作

區(qū)縣政府成立工作小組統(tǒng)領(lǐng)區(qū)縣工作并召開(kāi)動(dòng)員會(huì)，國(guó)土局和房管局具體主管并指定專人制定開(kāi)展計(jì)劃。調(diào)查隊(duì)伍利用正射影像圖套合1：2000地形圖及相關(guān)規(guī)劃、審批資料，作好工作底圖；準(zhǔn)備相關(guān)儀器設(shè)備和表格等；調(diào)集、培訓(xùn)作業(yè)人員。

1.2 發(fā)布通告

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)小組通知縣國(guó)土局、房管局，召集村委和調(diào)查隊(duì)伍負(fù)責(zé)人參加碰頭會(huì)，明確各單位負(fù)責(zé)人或協(xié)調(diào)人職責(zé)；安排調(diào)查隊(duì)伍到相關(guān)部門查閱資料。調(diào)查隊(duì)伍制作相應(yīng)村莊房地登記通告和集中指界通告上網(wǎng)、上報(bào)，對(duì)村委公開(kāi)欄的通告進(jìn)行拍照留存。

1.3 房地權(quán)屬調(diào)查、指界

由村協(xié)調(diào)員帶領(lǐng)作業(yè)小組進(jìn)入每家每戶，調(diào)查房地權(quán)屬情況，現(xiàn)場(chǎng)標(biāo)識(shí)界址點(diǎn)，丈量尺寸，繪制宗地草圖；由相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行指界，提供相關(guān)權(quán)源文件，并在工作底圖上簽字、按手??；如房地有爭(zhēng)議的，協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)調(diào)解，調(diào)解無(wú)法達(dá)成一致的，不進(jìn)行調(diào)查，待全村工作完成后再行處理。

1.4 公告及地籍測(cè)繪：

經(jīng)區(qū)縣兩局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村確認(rèn)無(wú)誤后，調(diào)查隊(duì)伍就本村所有未能提供權(quán)源文件的宗地進(jìn)行公告，公告30天，并拍照留存。權(quán)屬調(diào)查完成后，調(diào)查小組按照1：500的測(cè)繪精度進(jìn)行解析法測(cè)繪，同時(shí)配合解決遺留問(wèn)題。

1.5 制作調(diào)查卷

地籍測(cè)繪完成后，制作宗地資料，包括界址表、土地房屋調(diào)查表、界址點(diǎn)成果表、宗地圖和房產(chǎn)測(cè)繪成果報(bào)告；再與權(quán)利人身份證戶口本（復(fù)印件）、土地房屋權(quán)屬來(lái)源證明表或權(quán)源文件、指界通知書、法定代表人證明書、土地房屋登記申請(qǐng)書和委托書等組成使用權(quán)調(diào)查卷。

1.6 調(diào)查數(shù)據(jù)入庫(kù)：

調(diào)查卷制作完成并確認(rèn)后，原則上數(shù)據(jù)、信息不再變更，調(diào)查隊(duì)伍組織內(nèi)業(yè)人員匯總統(tǒng)計(jì)，進(jìn)行數(shù)據(jù)入庫(kù)工作。

1.7 輔助制作登記公告：

村莊所有登記卷宗確認(rèn)完成后，調(diào)查隊(duì)伍制作《土地、房屋登記公告》，張貼到村委公告欄、上報(bào)、上網(wǎng)，公告期30天。若權(quán)利人有異議，在公告期內(nèi)要及時(shí)提出。

1.8 檢查驗(yàn)收

調(diào)查過(guò)程都由監(jiān)理全程監(jiān)控、檢查，調(diào)查結(jié)束后，編制工作報(bào)告、技術(shù)總結(jié)報(bào)告和質(zhì)量檢查報(bào)告等文檔文件。將所有的紙質(zhì)和電子成果交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣兩局和監(jiān)理進(jìn)行驗(yàn)收。調(diào)查隊(duì)伍對(duì)驗(yàn)收組提出的問(wèn)題和要求積極配合，做好檢查保障工作。

2 房地調(diào)查的難點(diǎn)

2.1 地籍測(cè)量難

村莊大小不一，小型村莊在200戶至300戶，大型村莊能達(dá)到1萬(wàn)戶，除個(gè)別規(guī)劃發(fā)展的村莊外，絕大部分村莊以“攤大餅”的方式向外擴(kuò)展，導(dǎo)致房屋雜亂無(wú)章，不易測(cè)繪；登高測(cè)量時(shí)，又有墻頭、門頂、房屋、屋檐等永久建筑阻礙測(cè)量；道路、胡同狹窄，也使得架設(shè)儀器困難，控制點(diǎn)布設(shè)不易保存、觀測(cè)；村莊內(nèi)行人、行車的隨意性還可能碰到儀器。

2.2 房屋取舍難

房產(chǎn)測(cè)繪的主要依據(jù)是《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》（GB/T 17986.1-2000、GB/T 17986.2-2000），但此標(biāo)準(zhǔn)“適用于城市、建制鎮(zhèn)的建成區(qū)和建成區(qū)以外的工礦企事業(yè)單位及其毗連居民點(diǎn)的房產(chǎn)測(cè)量。其他地區(qū)的房地產(chǎn)測(cè)量亦可參照?qǐng)?zhí)行”。

大部分的農(nóng)村房屋沒(méi)有建房證，沒(méi)經(jīng)過(guò)規(guī)劃審批，房產(chǎn)測(cè)繪不能參照城市房產(chǎn)測(cè)繪的流程。房屋的取舍及面積計(jì)算一般依據(jù)“整幢房屋外墻勒腳以上各層的外墻（無(wú)外墻時(shí)按柱外圍）水平投影面積之和，包括陽(yáng)臺(tái)、挑廊、地下室、室外樓梯等，且具備有上蓋，層高2.20米以上（含2.20米）的永久性建筑”。但現(xiàn)在一些村民為了施工方便，大量采用彩鋼板作為屋頂材料，一些配房也采用其作為墻體，甚至有五保戶以此為材料造房；一些配房、廚房、儲(chǔ)物間、廁所、停車房建造高度低于或部分低于2.2米；一些車棚、篷房按照面積計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該計(jì)算，但其十分破舊。房屋如何取舍，如何測(cè)繪，建筑占地面積如何測(cè)量都成為了問(wèn)題。村民經(jīng)常把房產(chǎn)面積計(jì)算用“其他村的拆遷標(biāo)準(zhǔn)”作為依據(jù)，對(duì)他們主要活動(dòng)、使用的房屋不計(jì)算面積表示很難理解、接受。

3 建議

3.1 堅(jiān)持穩(wěn)定第一的原則

房屋和土地是農(nóng)民立身之本，每家每戶都精益求精是必然，甚至有些村民經(jīng)常跟隨調(diào)查組作業(yè)，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一，別人家的特殊要求是否滿足？這就要求調(diào)查員必須按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查測(cè)繪，防止因公平問(wèn)題引發(fā)群體性事件；積極配合村干部工作，對(duì)于歷史積怨問(wèn)題提前規(guī)避，不說(shuō)添油加醋的話，保證村民情緒穩(wěn)定。

3.2 堅(jiān)持先調(diào)查后確權(quán)登記的原則

確權(quán)登記工作是一項(xiàng)極其專業(yè)的工作，必須有相關(guān)的法律、政策作為依托，必須具有相應(yīng)資格的專業(yè)人員才能完成。調(diào)查員不能在實(shí)地做出結(jié)論，如本宅基地應(yīng)該歸誰(shuí)、本宅基地超占面積多少、這所房屋不算面積等，做好本職工作把實(shí)地情況調(diào)查清楚測(cè)量精確，認(rèn)真填寫地籍調(diào)查表，詳細(xì)記載權(quán)屬調(diào)查記事即可，但調(diào)查詳細(xì)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)小組審核難度也是調(diào)查隊(duì)伍的義務(wù)。調(diào)查隊(duì)伍可以輔助確權(quán)小組對(duì)權(quán)源材料進(jìn)行甄別。領(lǐng)導(dǎo)小組或區(qū)縣政府出臺(tái)相關(guān)政策或公告要求繼承宗地完成分家析產(chǎn)書或繼承公證書等；對(duì)能分戶的、共有權(quán)宗地進(jìn)行劃分。

3.3 堅(jiān)持以CORS為主，導(dǎo)線為輔的地籍控制測(cè)量

現(xiàn)階段，大部分區(qū)域都采用CORS系統(tǒng)進(jìn)行控制點(diǎn)布設(shè)。經(jīng)檢查，不同點(diǎn)對(duì)之間仍存在一些相對(duì)誤差，一些大型、觀測(cè)條件差的村莊出現(xiàn)了較大的接邊誤差。針對(duì)這種情況，應(yīng)該在村莊外圍布設(shè)起算控制點(diǎn)，各重要路口設(shè)立控制點(diǎn)，采用導(dǎo)線網(wǎng)連接，保證控制點(diǎn)精度統(tǒng)一，也能放心使用距離交匯等測(cè)量手段。

3.4 嚴(yán)格房屋取舍，多記錄多解釋

對(duì)于房產(chǎn)面積計(jì)算，必須統(tǒng)一要求、嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)測(cè)繪成果拒不簽字確認(rèn)的，耐心解釋勸說(shuō)；確實(shí)不認(rèn)可的擱置卷宗。對(duì)于一些破舊、圍護(hù)結(jié)構(gòu)不完整、明顯無(wú)法使用的不進(jìn)行測(cè)繪、計(jì)算；小于或部分小于2.2米的房屋，不予測(cè)繪，但可拍照放入卷宗中以備查；一些門洞、門頂、屋檐、檐廊要具體問(wèn)題具體分析，不能都算面積或半面積。宗地外的違法建筑堅(jiān)決不予調(diào)查計(jì)算。

3.5 房產(chǎn)面積精度按第三級(jí)精度作業(yè)

房產(chǎn)測(cè)量的精度以中誤差作為評(píng)定精度的標(biāo)準(zhǔn)，以兩倍中誤差作為限差。房產(chǎn)面積的精度分為三級(jí)，各級(jí)面積的限差和中誤差不超過(guò)表1：（單位：m2）

實(shí)際作業(yè)中，房產(chǎn)面積主要應(yīng)用軟件采用坐標(biāo)計(jì)算房屋占地面積求得，以矩形房屋為例，忽略輔助量邊誤差，則房角點(diǎn)誤差mj與面積的限差關(guān)系為：

將明顯的界址點(diǎn)點(diǎn)位精度mj=0.05m，代入上式可得面積限差為：

與房產(chǎn)面積的三級(jí)精度比較，完全無(wú)法滿足第二級(jí)精度；當(dāng)房屋面積大于12平方米，才能滿足第三級(jí)限差要求，所以宅基地房屋面積宜采用第三級(jí)精度作為限差，從其經(jīng)濟(jì)價(jià)值分析也宜采用此精度。

5 結(jié)論

房屋和土地調(diào)查工作是農(nóng)村集體土地及其地上房屋確權(quán)登記發(fā)證工作的重中之重。房地調(diào)查是房地登記的法定程序，是房地登記的基礎(chǔ)工作，其成果資料經(jīng)房地登記后，具有法律效力。只有調(diào)查詳細(xì)，具體問(wèn)題具體分析，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，堅(jiān)持以國(guó)家規(guī)定和行業(yè)規(guī)范為準(zhǔn)，才能保質(zhì)保量完成確權(quán)登記發(fā)證工作。本文觀點(diǎn)、建議應(yīng)結(jié)合作業(yè)區(qū)域進(jìn)行分析、實(shí)施，僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。

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