村級財務(wù)國家審計全覆蓋推廣模式下的探索

商博雅

在新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度穩(wěn)步增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域逐步擴(kuò)大，由沿海開放城市逐步延伸到中西部地區(qū)，并在此基礎(chǔ)上將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為重點(diǎn)扶持對象，讓老百姓真正富裕起來，離習(xí)主席講的“中國夢”更進(jìn)一步。本文論述了我國村級財務(wù)國家審計全覆蓋的基本情況，從中了解目前村級財務(wù)審計全覆蓋的實(shí)施情況和重視程度，由此分析出其中的難點(diǎn)和問題，根據(jù)過去的經(jīng)驗總結(jié)和部分試點(diǎn)的試行效果，給出相應(yīng)的解決辦法和實(shí)現(xiàn)途徑，使我國村級財務(wù)國家審計全覆蓋成為可能。

一、村級財務(wù)國家審計全覆蓋的基本情況

2014年7月27日，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中組部、中編部、監(jiān)察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（簡稱《實(shí)施細(xì)則》）。其中第五十六條規(guī)定，根據(jù)地方黨委、政府的要求，審計機(jī)關(guān)可以對村黨組織和社區(qū)居民委員會的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（簡稱《框架意見》）及相關(guān)配套文件，《框架意見》中的重點(diǎn)任務(wù)之一是實(shí)行審計全覆蓋。通過加強(qiáng)審計資源統(tǒng)籌整合和創(chuàng)新審計技術(shù)方法，依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋，并要求對重點(diǎn)地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計一次。《框架意見》中的領(lǐng)導(dǎo)干部是指：地方各級黨委、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等單位的黨委（黨組、黨工委）和行政正職領(lǐng)導(dǎo)干部（包括主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部），國有企業(yè)法定代表人，以及實(shí)際行使相應(yīng)職權(quán)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員。對于村級官員并沒有包括在內(nèi)，一是由于審計全覆蓋處于發(fā)展時期，應(yīng)逐漸過渡到所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；二是由于基層審計人員缺乏，沒有最基本的工作基石，這使得我國審計全覆蓋推廣模式只能是由上到下、逐級開展，最終實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋目標(biāo)。審計機(jī)關(guān)是指依照國家法律規(guī)定設(shè)立的、代表國家行使審計監(jiān)督職權(quán)的國家機(jī)關(guān)。根據(jù)我國憲法和《審計條例》的規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計署，縣級以上地方各級人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)。由此可知，縣級和村級沒有設(shè)立專門的審計機(jī)關(guān)，對于村級財務(wù)的審計必須由更高一級的審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計。而目前審計機(jī)關(guān)數(shù)量較少，基層審計人員也相對缺乏，難以實(shí)現(xiàn)村級財務(wù)國家審計全覆蓋的目標(biāo)。

二、村級財務(wù)國家審計全覆蓋的難點(diǎn)

1.村級財務(wù)人員專業(yè)水平較低。我國目前村級財務(wù)人員的專業(yè)水平都比較低，并且對于新的法規(guī)條例的學(xué)習(xí)和適應(yīng)需要很長的一段時間，部分村級財務(wù)人員要是沒有理解相關(guān)的法規(guī)條例，他們就不會去執(zhí)行，而依舊執(zhí)行原來的制度。這由以下兩個原因所致：一是由于他們的學(xué)歷低，大多數(shù)為?？萍耙韵聦W(xué)歷，有的甚至沒有專業(yè)學(xué)習(xí)過財會知識；二是由于他們的年齡大，村級財務(wù)人員很多是四十歲以上年齡，學(xué)習(xí)能力比較差，對于新的法規(guī)條例需要一定的時間去學(xué)習(xí)，只有完全掌握和理解了新法規(guī)的內(nèi)容，才能在實(shí)踐中做好。由于以上兩點(diǎn)原因，使得村級財務(wù)不規(guī)范、不合規(guī)，這是村級財務(wù)國家審計全覆蓋難以實(shí)行的根本原因。

2.村級財務(wù)審計復(fù)合型人才匱乏。國家審計署審計長劉家義，在2008年4月中國內(nèi)部審計協(xié)會的研討會上正式提出國家審計“免疫系統(tǒng)”。審計免疫系統(tǒng)論利用仿生學(xué)原理，提出審計作為一個國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全的免疫系統(tǒng)，也應(yīng)具有生物肌體中免疫系統(tǒng)的三種基本功能，即免疫防御、免疫自穩(wěn)、免疫監(jiān)視功能。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和應(yīng)用，新常態(tài)下的大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來。這要求審計人員不僅具有免疫功能，還要求審計人員具備新型的審計能力。例如：掌握計算機(jī)的相關(guān)知識，利用計算機(jī)進(jìn)行審計；審計人員不僅要具備專業(yè)的財務(wù)水平，也要了解相關(guān)的法律政策、工程施工的內(nèi)容。目前村級審計人員大多數(shù)是非專業(yè)的，在做業(yè)務(wù)時明顯感到審計能力不足，對于新的審計方法的運(yùn)用不到位，這是村級財務(wù)國家審計全覆蓋難以實(shí)行的主要原因。

3.缺乏村級財務(wù)審計監(jiān)督機(jī)制。《中華人民共和國審計法》第十六條“審計機(jī)關(guān)對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況，進(jìn)行審計監(jiān)督?！庇伞秾徲嫹ā房芍?，我國目前的村級財務(wù)審計監(jiān)督體系還不完善，主要是由上級部門進(jìn)行監(jiān)督，自身缺乏獨(dú)立的審計監(jiān)督組織。但考慮到我國現(xiàn)狀，各村的基本情況不同，百姓需求的側(cè)重點(diǎn)就不同，因此各村應(yīng)根據(jù)具體情況制定適合本村經(jīng)濟(jì)的審計制度，將側(cè)重點(diǎn)放在村民最直接最主要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。正是由于我國村級財務(wù)的審計監(jiān)督權(quán)力集中在上級領(lǐng)導(dǎo)手中，他們在審計時很大程度上不能真正切中審計重點(diǎn)所在，這是村級財務(wù)國家審計全覆蓋難以實(shí)行的客觀原因。

4.人民群眾審計觀念意識薄弱。我國目前農(nóng)村人民群眾的文化水平不高，賺錢養(yǎng)家是他們最關(guān)心的問題，大多數(shù)人認(rèn)為村里的財務(wù)與他們不相干，村長管著就行?，F(xiàn)在國家對于農(nóng)村的扶持力度很大，例如：取消農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；下?lián)茇斦Y金，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對于貧困人群，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧政策等，而下?lián)艿呢斦Y金是否用于規(guī)定的項目，這不僅需要審計人員的監(jiān)督，村民的監(jiān)督也是必不可少的。在我看來，村民的直接監(jiān)督比審計人員間接監(jiān)督更有效果，村民是否受益或受益的程度只有村民自己了解。由于村民的審計觀念意識薄弱，村級干部少了群眾的監(jiān)督，就給其侵吞財政資金提供了必要條件，這是村級財務(wù)國家審計全覆蓋難以實(shí)行的間接原因。

三、村級財務(wù)國家審計全覆蓋的實(shí)現(xiàn)途徑

1.提高村級財務(wù)水平，培養(yǎng)特色審計人才。村級財務(wù)管理制度中規(guī)定：村設(shè)會計一名，出納一名，村書記、主任不得兼任出納，會計、出納不得兼職。但實(shí)際情況是，大多數(shù)農(nóng)村會計和出納由一人擔(dān)任，沒有做到職責(zé)分離。因此，要想對村級財務(wù)進(jìn)行審計，首先需要真實(shí)完整的財務(wù)資料，這就需要有經(jīng)驗的專業(yè)的財會工作者擔(dān)任會計一職，這是實(shí)現(xiàn)村級財務(wù)國家審計全覆蓋的必要條件。另外，農(nóng)村財務(wù)管理與企業(yè)財務(wù)管理不大相同。農(nóng)村資金一般都為財政撥款用于民生項目，而企業(yè)主要是銷售商品賺取利潤，因此村級財務(wù)審計關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)為各個民生項目的投資、建設(shè)和完成使用情況，需要根據(jù)其特點(diǎn)培養(yǎng)特色審計人員?；鶎訉徲嬋藛T匱乏及審計人員工作效率也是問題所在，適當(dāng)提高基層審計人員的基本工資，建立獎勵基金制度，對努力工作、成績突出的審計人才給予獎勵，獎金劃分為若干層次，與審計績效掛鉤，激勵審計人員努力工作，這樣即可以使基層審計人員隊伍壯大，也可以提高審計人員的工作效率，使農(nóng)村審計全覆蓋成為可能。

2.健全審計保障機(jī)制，增強(qiáng)審計獨(dú)立性水平。我國目前對于村級財務(wù)審計的立法還不夠規(guī)范，農(nóng)村審計目前尚無全國性條例，僅有少數(shù)省市出臺了地方性農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計條例。以山東省蒙陰縣為例，該縣縣委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)了《村級干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施辦法（試行）》，《村級干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計處理辦法》，并結(jié)合村兩委換屆工作印發(fā)了《蒙陰縣離任村級干部經(jīng)濟(jì)事項交接辦法》，保證了村級干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作有章可循，有法可依。在我國要想使村級財務(wù)審計全覆蓋成為可能，就可以借鑒山東省的經(jīng)驗，對于村級財務(wù)審計涉及的事項都進(jìn)行立法，首先從農(nóng)村醫(yī)保、低保和義務(wù)教育等與村民直接利益相關(guān)的事項進(jìn)行立法，再逐步擴(kuò)展到公共設(shè)施投資建設(shè)、垃圾回收和環(huán)境治理等間接利益相關(guān)的事項上，最終做好村級財務(wù)國家審計全覆蓋下的制度保障工作。另外，在審計工作得到法律保護(hù)的情況下，審計人員的獨(dú)立性就會顯得尤為重要。目前村級大多數(shù)地區(qū)沒有專門的審計人員，更不用說會有專門的審計小組對村級財務(wù)進(jìn)行審計。因此，各村可以組織設(shè)立專門的審計監(jiān)察室，對村級財務(wù)進(jìn)行定期的監(jiān)督和檢查。為了提高審計監(jiān)察室人員的獨(dú)立性水平，其人員應(yīng)由上級領(lǐng)導(dǎo)部門直接指派，賦予其相應(yīng)的權(quán)利，不應(yīng)使其與村級干部有直接或間接關(guān)聯(lián)關(guān)系，這樣才會使審計結(jié)果更加具有公信力。

3.加強(qiáng)審計宣傳力度，實(shí)施村級財務(wù)透明。在大部分的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的知識水平比較低，法律意識也比較薄弱，而村級財務(wù)審計的內(nèi)容很多和村民的利益息息相關(guān)，只有讓村民了解審計的具體內(nèi)容和工作，明白審計人員是為了村民謀福利，才能使審計人員更好的開展審計活動，及時準(zhǔn)確的獲取與財務(wù)有關(guān)的第一手審計證據(jù)。村干部可以組織人員利用互聯(lián)網(wǎng)、宣傳單頁、村廣播、召開宣傳會議等方式，讓村民有條件進(jìn)行學(xué)習(xí)和了解?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》中，對村民委員會實(shí)行村務(wù)公開制度作出規(guī)定，村務(wù)公開中的重點(diǎn)是財務(wù)公開。村委會在村民便于觀看的地方設(shè)立固定的公開欄，財務(wù)公開的內(nèi)容要清楚明白、通俗易懂。做好財務(wù)公開工作，讓村民了解“家情”，摸清“家底”，以促使村委會正確、合理理財，充分發(fā)揮村級現(xiàn)有資產(chǎn)、資源經(jīng)營效益。

4.精心運(yùn)用審計成果，歸納審計頻發(fā)問題。積極拓寬審計成果的轉(zhuǎn)化渠道，將審計中查出的相關(guān)問題和具體整改建議向村里相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報，加強(qiáng)對具體整改人員執(zhí)行情況的后續(xù)監(jiān)督，不能使審計流于形式，要真正做到有錯必改，違法必究。對于在審計中發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀(jì)事件，及時移交紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門，依法依紀(jì)進(jìn)行處理，切實(shí)發(fā)揮審計在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的作用。對于村級財務(wù)審計中經(jīng)常出現(xiàn)的審計問題，要定期進(jìn)行歸納總結(jié)，并制定出相應(yīng)的審計策略供經(jīng)驗不足的審計人員學(xué)習(xí)和借鑒。各村的具體情況可能不太相同，各村干部可以定期舉行審計案例交流會，每村派幾位審計人員參加交流會，將各村的財務(wù)問題和審計建議進(jìn)行交流，提出各自審計中的難點(diǎn)和疑點(diǎn)，總結(jié)他人審計工作中的好經(jīng)驗，好做法，力爭做到取長補(bǔ)短，為我所用。但要達(dá)到少出問題或不出問題的效果，最主要的是從村級財務(wù)的源頭出發(fā)，對其進(jìn)行監(jiān)督，必要時給予一定的指導(dǎo)和教育，這不僅有利于村級財務(wù)的記錄和管理，也會有效提高審計的效率和效果。

（作者單位：西安財經(jīng)學(xué)院）