社區(qū)治理現(xiàn)狀淺析

趙春飛

城市社區(qū)是基層社會(huì)的重要組成部分，而社區(qū)居委會(huì)是在我國(guó)特有國(guó)情的需要下建立起來(lái)，作為國(guó)家管理居民制度的補(bǔ)充，負(fù)責(zé)管理無(wú)業(yè)居民、宣傳國(guó)家方針政策等，成為在基層動(dòng)員、整合居民的重要力量。現(xiàn)今，社區(qū)居委會(huì)因諸多原因發(fā)展遭遇困境。本文希望通過(guò)對(duì)其發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題的梳理，探討如何給居委會(huì)減負(fù)，如何推進(jìn)社區(qū)自治的有效方法。

一、社區(qū)居委會(huì)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）居委會(huì)行政化傾向與居民自治需求的矛盾

根據(jù)我國(guó)《城市居民委員會(huì)組織法》，城市居委會(huì)是基層群眾性自治組織，基層政府及其派出機(jī)關(guān)與其之間是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與服從的上下級(jí)從屬關(guān)系。然而，在基層治理實(shí)踐中，城市居委會(huì)普遍出現(xiàn)了行政化傾向，成為基層政府的延伸。

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，政府大量社會(huì)職能下沉，居委會(huì)承接了大量政府交辦的任務(wù)和行政性事務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)工作中大部分工作都是政府下達(dá)的任務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括民政、計(jì)生、居民養(yǎng)老、維護(hù)穩(wěn)定、調(diào)解群眾矛盾、居民醫(yī)保、普法、雙擁、低保救助、社區(qū)文體、社區(qū)教育、殘疾人管理、司法援助、社會(huì)治安等百余項(xiàng)，除此之外還要應(yīng)對(duì)需要上報(bào)的各種臺(tái)帳、報(bào)表、檢查、評(píng)比、各部門(mén)各類(lèi)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，以及各政府職能單位下派其他任務(wù)，導(dǎo)致多數(shù)居委會(huì)存在掛牌多，事務(wù)多的問(wèn)題。

在人事方面，仍有少部分居委會(huì)擁有公務(wù)員編制和事業(yè)編制，雖然比例不高，但一定程度上反映出基層行政力量向居民自治組織的延伸?？梢?jiàn)仍有部分居委會(huì)延續(xù)行政管理的體制，并沒(méi)有從根本上解決居委會(huì)對(duì)街道辦事處等政府機(jī)關(guān)的依賴，也未能解決街道辦對(duì)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)和人員等的控制問(wèn)題。

（二）社區(qū)管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾

大部分居委會(huì)工作人員的工資、日常工作和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源都是財(cái)政撥款，僅有少數(shù)的居委會(huì)依靠其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源。社區(qū)居委會(huì)自身缺乏經(jīng)營(yíng)社區(qū)的能力，意味著沒(méi)有建立一個(gè)多元化的資金投入機(jī)制，建設(shè)資金投入與需求缺口大的問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。

目前居委會(huì)工作人員的工資收入低的問(wèn)題確實(shí)得到改善，但與當(dāng)前城鎮(zhèn)的物價(jià)水平、社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的繁重工作任務(wù)相比，工資收入依然不具有競(jìng)爭(zhēng)力。這導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)很難建立起一支較穩(wěn)定的、較高素質(zhì)的人員隊(duì)伍，難以吸引公共管理、社會(huì)工作、醫(yī)療護(hù)理等方面的專(zhuān)業(yè)人才，以提升基層社區(qū)服務(wù)管理水平。如何保證居委會(huì)工作人員合理的工資收入，仍是未來(lái)需要解決的問(wèn)題。

另外，各地都在提倡要建立信息化居委會(huì)，信息化建設(shè)不僅需要大量的資金投入，后期也需要專(zhuān)業(yè)的人才來(lái)使其功能得到充分的發(fā)揮，這些也都需要建立完善的人才培養(yǎng)和保障機(jī)制。

（三）多元治理滯后與日益增長(zhǎng)的居民需求之間的矛盾

目前城鎮(zhèn)居民最迫切的民生需求是養(yǎng)老保障、提高低收入者的收入、醫(yī)療保障和就業(yè)支持。另外，社區(qū)當(dāng)前部分居民家庭生活困難，因病致貧、因殘致貧的問(wèn)題也較為突出。由于其工作精力有限，幫扶途徑有限等原因，導(dǎo)致這些困難的居民也無(wú)法從居委會(huì)層面獲得更多的幫助。因此從治理主體上講，單靠基層居民自治組織或政府，都無(wú)法有效滿足居民日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，必須建立起包括居委會(huì)及居民、政府、社會(huì)組織、企業(yè)、駐區(qū)單位、義工等在內(nèi)的多元治理體系。

絕大多數(shù)社區(qū)擁有居民服務(wù)類(lèi)、興趣類(lèi)或互助類(lèi)社會(huì)組織，在這些組織的帶動(dòng)下，居民的業(yè)余生活也得到了極大的豐富。但是，社區(qū)擁有的社會(huì)組織的數(shù)量比較有限，經(jīng)常與外來(lái)社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)的比例并不高，可見(jiàn)社會(huì)組織要想融入社區(qū)、成為參與社區(qū)治理的重要力量，還需不斷提升社會(huì)組織的自身能力。

多數(shù)居委會(huì)的駐區(qū)單位、企業(yè)或多或少會(huì)協(xié)助居委會(huì)開(kāi)展活動(dòng)，但是從協(xié)助居委會(huì)開(kāi)展活動(dòng)的頻次可以看出，駐區(qū)單位、企業(yè)還可以利用自身優(yōu)勢(shì)和手中的資源，更多樣、更全面的參與社區(qū)治理。

二、居委會(huì)治理困境的原因分析

（一）社區(qū)居委會(huì)的職能定位不清

首先，立法缺失?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》中僅對(duì)社區(qū)居委會(huì)與政府以及其他組織的關(guān)系進(jìn)行了原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。另外對(duì)于日益增加的流動(dòng)人口，也沒(méi)有明確服務(wù)管理方式，缺少適合全國(guó)范圍內(nèi)的綜合立法和操作性強(qiáng)的社區(qū)服務(wù)法律。其次，政府部門(mén)對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)、職能、作用認(rèn)識(shí)模糊。在實(shí)際工作中將居委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有將居委會(huì)作為居民自治組織來(lái)看待，漠視居委會(huì)應(yīng)有的法律地位。再次，政府干預(yù)過(guò)多。部分政府未能轉(zhuǎn)變其對(duì)居委會(huì)直線管理的方式，對(duì)居委會(huì)、居民自治、社會(huì)組織的參與治理等存在疑慮，控制居委會(huì)的人財(cái)物，并將居委會(huì)視為“下級(jí)”機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致居委會(huì)本身的基層群眾自治的性質(zhì)難以表現(xiàn)，行政色彩過(guò)于濃重。

（二）經(jīng)濟(jì)來(lái)源有限，基礎(chǔ)薄弱

居委會(huì)尚未建立多元化資金投入機(jī)制，又不能向居民攤派辦公費(fèi)用，導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)存在較大缺口，僅僅依靠當(dāng)?shù)卣聯(lián)苻k公經(jīng)費(fèi)、各種活動(dòng)創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)、評(píng)比獎(jiǎng)金勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。未建立正規(guī)的收入增加的機(jī)制，影響居委會(huì)的人才培養(yǎng)。自身籌資渠道少，資金來(lái)源不足；少有可供經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)，在缺乏其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源的情況下，難以向政府部門(mén)爭(zhēng)取相應(yīng)的權(quán)利，也只能按照給予經(jīng)費(fèi)的政府部門(mén)的要求安排完成日常工作以及政府下派的任務(wù)。

（三）居民參與程度不高

居民更傾向于認(rèn)為居委會(huì)是一級(jí)政府，對(duì)其缺乏認(rèn)同感，參與社區(qū)自治的意愿不強(qiáng)烈。另外居民與社區(qū)的利益關(guān)聯(lián)程度在日常生活中難以體現(xiàn)，沒(méi)有意識(shí)到參與社區(qū)自治的重要性，同時(shí)缺乏居民參與自治的平臺(tái)和程序規(guī)范，難以參與社區(qū)運(yùn)作的相關(guān)事務(wù)。

（四）社會(huì)組織發(fā)展不足

目前，社區(qū)類(lèi)社會(huì)組織數(shù)量少，專(zhuān)業(yè)人員不足，活動(dòng)能力弱，作用未得到充分發(fā)揮。有些社會(huì)組織過(guò)分依賴政府，獨(dú)立性差；有些社會(huì)組織長(zhǎng)期不開(kāi)展工作和提供服務(wù)；有些社會(huì)組織純粹是興趣團(tuán)體，對(duì)社區(qū)治理并不關(guān)心，也不會(huì)為組織成員爭(zhēng)取權(quán)益。

三、政策建議

在我國(guó)目前的國(guó)情下，不存在一種萬(wàn)能的治理模式可以適應(yīng)所有類(lèi)型的社區(qū)管理，要依托已有的機(jī)構(gòu)和資源，針對(duì)其不足和需求，改進(jìn)社區(qū)治理體制。

（一）引入綜合治理的理念，理順政府和居委會(huì)的權(quán)利關(guān)系

首先，要從立法的層面確定社區(qū)自治組織的權(quán)力和責(zé)任，對(duì)其進(jìn)行更細(xì)致的劃分，并且要界定社區(qū)管理事務(wù)中哪些事務(wù)要由政府承接協(xié)調(diào)管理，哪些事情完全可依靠自治組織解決，明確政府管理和社區(qū)自治的權(quán)責(zé)。其次，街道等政府部門(mén)，應(yīng)當(dāng)擺正自身的角色，認(rèn)清社區(qū)居委會(huì)獨(dú)立的合法地位，改直接干預(yù)變成間接引導(dǎo)，正確看待政府與社區(qū)的合作關(guān)系。再次，推進(jìn)政事分離，將基層能完成的工作交給居委會(huì)，將專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)的工作推向市場(chǎng)，交給社會(huì)組織或企業(yè)，政府只負(fù)責(zé)對(duì)基層組織進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。

（二）制定高效的保障和激勵(lì)機(jī)制

首先，建立良性的、合理的激勵(lì)政策。為了促進(jìn)社區(qū)管理的良性運(yùn)行，注重在社區(qū)建設(shè)中完善社區(qū)激勵(lì)機(jī)制。建設(shè)包括組織和個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。制定良性、合理的年度收入增長(zhǎng)機(jī)制，其次，給工作人員提供學(xué)習(xí)進(jìn)修的機(jī)會(huì)，提高居委會(huì)工作人員的工作能力，以及專(zhuān)業(yè)水平。

再次，開(kāi)辟晉升通道，為工作人員的職業(yè)發(fā)展鋪路。如，參加基層或者社區(qū)服務(wù)工作，滿足一定的條件可以在考公務(wù)員的時(shí)候給予相應(yīng)政策上的加分等。

（三）完善社區(qū)管理，引導(dǎo)社會(huì)組織參與治理

相對(duì)政府和企業(yè)而言，社會(huì)組織的參與能為社區(qū)提供更為人性化的服務(wù)，更能滿足居民的真實(shí)需求。社會(huì)組織參與社區(qū)治理，也能彌補(bǔ)政府服務(wù)的局限性，承擔(dān)起很多居委會(huì)無(wú)暇顧及，且社會(huì)組織能順利完成的事務(wù)，如，公益信息的宣傳，特殊人群照顧，就業(yè)服務(wù)，各種援助等多樣化的服務(wù)。但是由于我國(guó)社會(huì)組織目前在處于發(fā)展階段，因此政府在此過(guò)程中要?jiǎng)?chuàng)造條件，引導(dǎo)社會(huì)力量關(guān)注慈善事業(yè)，使各方力量匯入社會(huì)組織，成為社會(huì)管理的有生力量。

首先，要制定符合社區(qū)發(fā)展的政策法規(guī)，加大力度培育社會(huì)組織參與社區(qū)治理。以積極的財(cái)政和稅收政策，免除社會(huì)組織在資金方面的困擾，讓其能更好的投入到社區(qū)的基本福利活動(dòng)中，鼓勵(lì)公益性組織進(jìn)入社區(qū)工作的積極性。例如廣州市的社會(huì)組織本身是非盈利性的機(jī)構(gòu)，但是它們?nèi)匀灰疵穹瞧髽I(yè)的稅收方式繳稅，在本身沒(méi)有盈利收入的情況下，還要負(fù)擔(dān)高額的稅費(fèi)，讓他們難以承擔(dān)。因此政策要考慮到社會(huì)組織的非盈利性，在財(cái)政、稅收以及社工保障等方面都要制定能讓社會(huì)組織生存下去的政策。

其次，政府可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，將更多公共服務(wù)交給市場(chǎng)和社會(huì)組織承擔(dān)，在社會(huì)組織提供更專(zhuān)業(yè)的公共服務(wù)的同時(shí)，也給予它們更多的機(jī)會(huì)參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)組織多方參與公共服務(wù)，培育其公共服務(wù)的能力。

（四）建立多種渠道，促進(jìn)居民自治的發(fā)展

1、豐富參與途徑，激發(fā)居民參與的意愿

首先，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等組織要積極開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)余活動(dòng)，加深居民之間的了解和互信。當(dāng)居民彼此間的熟悉度提高，通過(guò)活動(dòng)拉近彼此的感情，會(huì)直接影響居民對(duì)于社區(qū)的歸屬感，使得居民更容易參與社區(qū)治理。其次，定期組織居民大會(huì)、意見(jiàn)征集會(huì)等活動(dòng)。居委會(huì)、業(yè)委會(huì)應(yīng)該積極開(kāi)展這類(lèi)正規(guī)的活動(dòng)，尤其是關(guān)乎居民自身利益的意見(jiàn)征集會(huì)等，這類(lèi)活動(dòng)能增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的主人翁意識(shí)，居民參加這類(lèi)活動(dòng)能從中體會(huì)到社區(qū)在這些活動(dòng)中受到關(guān)注。再次，對(duì)居民提出的意見(jiàn)，也要及時(shí)反饋。能采納的意見(jiàn)要盡快形成解決方案，不能采納的意見(jiàn)也告知原因，提高居民參與的積極性，當(dāng)居民發(fā)現(xiàn)他們提出的問(wèn)題得到改善，這些都能促進(jìn)居民進(jìn)一步參與社區(qū)治理。

2、宣傳社區(qū)自治的成功經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)居民自治的能力

成功的社區(qū)自治經(jīng)驗(yàn)有助于增加社區(qū)居民自治的積極性，并且可以引導(dǎo)居民自治，讓居民看到自治后的希望和良好的前景，提升居民的自治決心和信心。以廣東省為例，發(fā)現(xiàn)了很多成功的居民參與社區(qū)治理的案例，不僅包括新成立的小區(qū)，還有老舊小區(qū)，這些社區(qū)都從居民自治中獲益，使社區(qū)得到一個(gè)良性發(fā)展，并且這些案例也有助于提高居民自治水平，促進(jìn)其他社區(qū)的居民參與社區(qū)治理。因此，在培育居民自身治理能力的過(guò)程中，要注重宣傳成功的案例，要有能夠指引居民走向自治的成功經(jīng)驗(yàn)。

（五）建立合作互動(dòng)平臺(tái)

第一，政府作為社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)者，在宏觀政策和法律法規(guī)方面，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)。第二，居委會(huì)利用自身?yè)碛械娜罕娀A(chǔ)，搭建更多利于居民參與的互助平臺(tái)，加強(qiáng)居民的交流。第三，鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)，以自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)為社區(qū)提供服務(wù)。第四，允許市場(chǎng)上的其他組織，在部分盈利性事務(wù)上參與社區(qū)建設(shè)，以自身的資金和物質(zhì)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)社區(qū)，為居民提供服務(wù)。第五，指導(dǎo)居民以業(yè)委會(huì)等自治組織方式，參與社區(qū)治理，發(fā)揮居民的主人翁能動(dòng)性，借住平臺(tái)中的各方力量，共同完善社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）