構(gòu)建南京江北新區(qū)法治生態(tài)圈的主要力量研究

鄭萬秋　劉以妍

摘 要：國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準設(shè)立的承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。2015年批復(fù)設(shè)立的國家級新區(qū)——南京江北新區(qū)，承擔(dān)著推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、法治化的歷史重任，新區(qū)必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持法治先行、生態(tài)先行。從江北新區(qū)立法、執(zhí)法、司法三個角度，分析決策中智庫力量建設(shè)、執(zhí)行中行政力量建設(shè)、守法中監(jiān)督力量建設(shè)的現(xiàn)狀并提出優(yōu)化建議，發(fā)揮新區(qū)主要力量，打造新區(qū)法治生態(tài)圈。

關(guān)鍵詞：江北新區(qū)；法治生態(tài)圈；力量建設(shè)

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0017-02

黨的十八屆四中全會以法治精神為核心，倡導(dǎo)依法治國，法治成為時代發(fā)展的主題，也是我們國家經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展的依據(jù)、指導(dǎo)和制度保障。黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的發(fā)展理念，追求生態(tài)可持續(xù)與公平公正的社會發(fā)展模式。法治生態(tài)，兼顧了生態(tài)發(fā)展與法治化道路建設(shè)，成為我國社會管理創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，應(yīng)從科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法這一有機生態(tài)體中尋求社會管理的新突破，維護社會公平正義。南京江北新區(qū)，依托南京社會經(jīng)濟文化區(qū)域條件、南京高校、江蘇生態(tài)法學(xué)會等資源，其治理體系與治理能力法治化具有獨特優(yōu)勢。貫徹法治與生態(tài)相關(guān)文件精神，發(fā)揮江北新區(qū)法治建設(shè)主要力量，打造新區(qū)生態(tài)法治圈，值得學(xué)界深入探討與研究，提出一些可操作的對策或建議。

一、江北新區(qū)法治生態(tài)圈中的智庫力量建設(shè)

江北新區(qū)法治生態(tài)圈構(gòu)建需要加強新區(qū)立法、決策的民主化與科學(xué)化水平，建設(shè)新區(qū)智庫力量將很好地提升新區(qū)的法治水平，為新區(qū)法治建設(shè)與生態(tài)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。構(gòu)建江北新區(qū)法治生態(tài)圈，首先需要引入“外腦”力量，即加強新區(qū)的智庫力量建設(shè)。法治生態(tài)圈的規(guī)劃與發(fā)展離不開專業(yè)的智庫為立法、決策、管理提供專業(yè)的咨詢和指導(dǎo)。新區(qū)的法治發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展，涉及法學(xué)界、法律實務(wù)部門、資源環(huán)境部門等相關(guān)專業(yè)人才的獻策。

（一）從立法角度分析新區(qū)智庫力量建設(shè)

國務(wù)院2010年正式發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，將依法決策目標明確為“推進行政決策法治化”，行政決策法治化在立法技術(shù)上應(yīng)加強公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估和政府決定等步驟的程序調(diào)控模式[1]，新區(qū)法治生態(tài)圈需要加強智庫力量建設(shè)，在立法技術(shù)上更加民主、科學(xué)。

1.立法與決策。從某種程度上來說，決策即立法，最大的決策權(quán)就是立法權(quán)。新區(qū)法治生態(tài)圈的構(gòu)建，需要從立法角度充分考慮決策的科學(xué)性，通過政府主導(dǎo)、公眾參與，將新區(qū)發(fā)展中各界關(guān)注但是無法解決的問題通過政治聚焦上升到政治層面，通過立法提供依據(jù)、指導(dǎo)、規(guī)范。江北新區(qū)作為國際級新區(qū)有著發(fā)展的相對自主權(quán)限，在構(gòu)建江北新區(qū)法治生態(tài)圈時應(yīng)注重決策本身的科學(xué)性、民主性，推動新區(qū)的法治化、生態(tài)化道路發(fā)展。

2.決策與智庫力量。江北新區(qū)法治生態(tài)圈的建設(shè)需要民主、科學(xué)的決策促進立法，形成客觀力量對新區(qū)的立法進行監(jiān)督制衡，而決策的民主性與科學(xué)性很大程度上需要智庫力量的參與。在決策成本、立法成本允許的情況下，積極建設(shè)、發(fā)揮智庫力量，將有助于決策的民主化、科學(xué)化，推進新區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化、法治化發(fā)展。智庫力量是新區(qū)法治生態(tài)圈的主要建設(shè)力量之一，彰顯新區(qū)立法的程序公正、內(nèi)容科學(xué)，體現(xiàn)新區(qū)公眾意志、彰顯公共利益。

（二）新區(qū)智庫力量建設(shè)現(xiàn)狀

目前江北新區(qū)管委會已經(jīng)邀請包括南京工業(yè)大學(xué)、南京大學(xué)、東南大學(xué)、南京信息工程大學(xué)等在內(nèi)的十家高校成立了“江北高校聯(lián)盟”，江北新區(qū)發(fā)展研究院、南京財經(jīng)大學(xué)等高校紛紛加入到江北新區(qū)“智庫”中來，為江北新區(qū)建設(shè)出謀劃策。此外，江北新區(qū)智庫還需要依托江蘇省人大法工委、江蘇省環(huán)保廳等機關(guān)部門、產(chǎn)學(xué)研各界力量共同參與。目前針對新區(qū)發(fā)展的理論研究和實踐研究都相對較少，江北新區(qū)發(fā)展理論研究熱度不夠，尤其是關(guān)于江北新區(qū)法治的研究更是鮮見于一些零散文件和報道。

（三）新區(qū)智庫力量建設(shè)優(yōu)化

江北新區(qū)法治生態(tài)圈中的智庫力量建設(shè)影響著新區(qū)的立法、決策水平和治理，對新區(qū)法治化、生態(tài)化建設(shè)有著重要影響，優(yōu)化新區(qū)的智庫力量，將更好地推動新區(qū)法治生態(tài)發(fā)展。

江北高校聯(lián)盟是江北新區(qū)智庫力量的源泉，江北新區(qū)法治生態(tài)建設(shè)離不開高校的參與與合作。政府應(yīng)積極給予高校聯(lián)盟發(fā)展所需的資源支持，為高校聯(lián)盟發(fā)揮作用提供外部資源保障。同時，對于江北高校聯(lián)盟進行成果化考核，激勵高校聯(lián)盟為新區(qū)發(fā)展獻策。再者，疏通政府、高校、企業(yè)之間的關(guān)系，加強政府與高校、企業(yè)合作，為江北高校聯(lián)盟及其他智庫力量開展研究提供一定的條件。江北新區(qū)高校聯(lián)盟作為新區(qū)主要智庫力量，需要不斷發(fā)展壯大，不斷激發(fā)江北高校聯(lián)盟活力，以成果考核帶動江北高校聯(lián)盟發(fā)展的積極性。最后，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展，推動智庫力量的轉(zhuǎn)型，打造江北新區(qū)的新型智庫，江北新區(qū)高校聯(lián)盟應(yīng)與時俱進，用新觀念、新方法推動自身建設(shè)與發(fā)展，不斷優(yōu)化新區(qū)的智庫力量。

二、江北新區(qū)法治生態(tài)圈中的行政力量建設(shè)

江北新區(qū)法治生態(tài)圈構(gòu)建需要加強執(zhí)法，提高行政執(zhí)法效能，法治生態(tài)圈的推進需要依靠行政力量建設(shè)發(fā)展，江北新區(qū)政府的相關(guān)行政部門依法行政，將法律政策推行落實，以具體行動切實推動新區(qū)法治生態(tài)建設(shè)。江北新區(qū)法治生態(tài)圈中的行政力量建設(shè)，在于創(chuàng)新新區(qū)行政管理體制，通過體制創(chuàng)新，優(yōu)化新區(qū)政府行政，提高新區(qū)政府行政效能。以高效、嚴格的執(zhí)法，加強新區(qū)的法治生態(tài)建設(shè)。

（一）從執(zhí)法角度分析新區(qū)行政力量建設(shè)

行政執(zhí)法是關(guān)于政府行政部門實施法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的系列活動[2]。加強新區(qū)行政力量建設(shè)，是為新區(qū)法律保質(zhì)保量實施提供保障。新區(qū)法治生態(tài)圈的建設(shè)有賴于行政力量對新區(qū)法治的維護與發(fā)展。

1.執(zhí)法與行政。從某種意義而言，行政即執(zhí)法。我國相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)要通過行政機關(guān)來貫徹實施。新區(qū)行政執(zhí)法的狀況與國家關(guān)于新區(qū)相關(guān)立法是否能夠得到有效實施、法律秩序能否實現(xiàn)密切相關(guān)，執(zhí)法不當(dāng)就容易導(dǎo)致許多行政執(zhí)法實踐存在現(xiàn)實困境[2]。管理過程中新區(qū)相關(guān)行政人員的依法行政，就是將法律運用于新區(qū)的建設(shè)發(fā)展，執(zhí)法與行政有著重要關(guān)聯(lián)，以行政力量保障執(zhí)法效果是新區(qū)法治生態(tài)圈構(gòu)建的重要內(nèi)容。

2.行政力量與管理體制。行政力量對于保障執(zhí)法效果而言意義重大，而筆者認為新區(qū)行政力量發(fā)揮作用的效果又與新區(qū)的管理體制密切相關(guān)。管理體制決定著新區(qū)管理的方式方法、組織架構(gòu)、運作程序等，通過方式方法、組織架構(gòu)、運作程序間接對行政人員產(chǎn)生影響，行政人員的行政行為或多或少都受管理體制文化的影響。新區(qū)管理體制的建立、發(fā)展與完善，對新區(qū)行政力量的建設(shè)、發(fā)展與完善，有著不可忽視的影響力，很大程度上管理體制的質(zhì)量，決定著行政力量的作用發(fā)揮效果。

（二）新區(qū)行政力量建設(shè)現(xiàn)狀

為適應(yīng)新區(qū)社會發(fā)展需要，早在2013年11月，新區(qū)就成立江北新區(qū)管理委員會（籌）、中共南京市委江北新區(qū)工作委員會（籌），并明確由江北新區(qū)管理委員會（籌）、江北新區(qū)工作委員會（籌）負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)工作。2014年，南京市成立江北新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，對新區(qū)發(fā)展規(guī)劃進行指導(dǎo)。新區(qū)所采取的管委會、行政區(qū)交叉模式，使得管理主體權(quán)責(zé)難分，互相存在責(zé)任不清、責(zé)任推諉、利益矛盾難以調(diào)解等問題。此外，管理體制對應(yīng)的體制內(nèi)激勵政策不夠細化明確，挫傷新區(qū)發(fā)展活力[3]。新區(qū)行政體制不暢通，行政力量發(fā)揮作用受到制約，行政執(zhí)法效果受到不良影響。

（三）新區(qū)行政力量建設(shè)優(yōu)化

構(gòu)建江北新區(qū)法治生態(tài)圈，需要加強行政力量的建設(shè)，通過行政力量保障執(zhí)法的有效、有序。首先，應(yīng)當(dāng)健全江北新區(qū)的行政管理體制，加強新區(qū)黨工委與管委會強有力的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮兩者對新區(qū)管理的協(xié)同作用。其次，明確新區(qū)建設(shè)中各個管理主體在經(jīng)濟管理與社會管理中的權(quán)、責(zé)、利界限，借鑒浦東新區(qū)等國家級新區(qū)的經(jīng)驗，創(chuàng)新江北新區(qū)管理體制。再者，平衡新區(qū)利益協(xié)調(diào)與利益分配機制，推動新區(qū)管理的體制建設(shè)相對公平。最后，還應(yīng)加強行政力量的現(xiàn)代化建設(shè)，積極運用現(xiàn)代信息技術(shù)為行政提供技術(shù)支撐，提高政府效能[3]。推動新區(qū)創(chuàng)新管理體制、優(yōu)化行政力量是法治生態(tài)圈構(gòu)建的重要保障。行政力量的建設(shè)有賴于新區(qū)行政管理體制的不斷完善。新區(qū)行政力量優(yōu)化，需要進一步理順新區(qū)內(nèi)部行政管理體制，適時進行新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，努力破解制約新區(qū)發(fā)展的體制機制障礙，發(fā)揮各方力量，積極探索形成協(xié)同管理、精簡高效、權(quán)責(zé)一致的管理模式，推進新區(qū)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化和新區(qū)發(fā)展法治化、生態(tài)化。

三、江北新區(qū)法治生態(tài)圈中的監(jiān)督力量建設(shè)

新區(qū)法治生態(tài)圈構(gòu)建，不僅需要智庫力量建言獻策、行政力量保障執(zhí)行，而且還需要加強監(jiān)督力量建設(shè)。監(jiān)督力量建設(shè)是指對立法（決策）、執(zhí)法（行政）過程中不當(dāng)決策、失范行為加強司法監(jiān)督管理。法治生態(tài)圈的監(jiān)督力量建設(shè)，打造陽光透明的新區(qū)建設(shè)環(huán)境，是新區(qū)法治生態(tài)發(fā)展的良策。

（一）從司法角度分析新區(qū)監(jiān)督力量建設(shè)

從司法角度來分析，新區(qū)法治生態(tài)圈的構(gòu)建在立法、執(zhí)法、守法等環(huán)節(jié)，都需要一個相對透明公開的環(huán)境。國家級新區(qū)自身擁有著獨特的資源優(yōu)勢，同時還享有國家給予的政策優(yōu)惠、資金扶持等便利條件，在發(fā)展過程中也有著更多的自主權(quán)限。

1.司法與監(jiān)督。新區(qū)法治生態(tài)圈建設(shè)必須講究司法的獨立與公正至上，處在政策優(yōu)惠、資源支持、擁有較大獨立自主權(quán)等諸多有利條件的背景下，新區(qū)更應(yīng)該注重加強自我監(jiān)督與外部監(jiān)督，以監(jiān)督力量加強新區(qū)的司法建設(shè)。筆者認為監(jiān)督力量的廣泛參與，可以為新區(qū)的司法建設(shè)提供更多人力、物力和財力，也可以讓新區(qū)的司法建設(shè)擁有更加公開透明的環(huán)境。加強司法公正理性，促使公民的公共意識和公共理由通過辯論、協(xié)商達成關(guān)于公共政策的基本共識[4]，以監(jiān)督、參政等形式對司法改革進行完善。

2.監(jiān)督力量與社會參與。江北新區(qū)法治生態(tài)圈的構(gòu)建有賴于監(jiān)督力量的建設(shè)與發(fā)展，而監(jiān)督力量的加強需要新區(qū)廣泛動員社會各方力量的參與，在政府、企業(yè)、社會組織、公眾、媒體的綜合監(jiān)督下，不斷完善監(jiān)督機制、建立健全新區(qū)監(jiān)督制度與監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。從江北新區(qū)社會組織的發(fā)展來看，江北新區(qū)擁有著諸多社會組織資源，截至2014年6月，南京社會組織超過25 000家，其中民政部登記注冊的社會組織達9 217個，平均每萬人擁有11.26個社會組織，位居全國社會組織發(fā)展的前列[5]。江北新區(qū)監(jiān)督力量的建設(shè)可以充分發(fā)揮社會組織的資源優(yōu)勢，形成政府、社會組織、公眾等多元主體聯(lián)合監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)。

（二）新區(qū)監(jiān)督力量建設(shè)現(xiàn)狀

監(jiān)督力量建設(shè)對于新區(qū)法治生態(tài)圈的構(gòu)建起著重要敦促作用，江北新區(qū)作為新的歷史時期打造國家整體長江經(jīng)濟支撐帶、南京區(qū)域城市化的重大戰(zhàn)略支點，肩負著推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，打造高端產(chǎn)業(yè)、生態(tài)宜居城市新區(qū)，成為加快我國現(xiàn)代化建設(shè)和提升我國國際競爭力新引擎的重任[6]，而法治生態(tài)的發(fā)展環(huán)境，新區(qū)監(jiān)督力量的加強建設(shè)，是新區(qū)歷史使命完成的見證與督促。就新區(qū)目前監(jiān)督力量而言，相對比較薄弱，主要體現(xiàn)為江北新區(qū)缺少對應(yīng)的專業(yè)機構(gòu)組織、江北新區(qū)監(jiān)督問題相關(guān)的理論研究匱乏等，這些問題成為新區(qū)監(jiān)督力量建設(shè)的短板，制約著新區(qū)司法監(jiān)督建設(shè)，也給新區(qū)法治生態(tài)圈的構(gòu)建造成了“司法斷層”。

（三）新區(qū)監(jiān)督力量建設(shè)優(yōu)化

加強新區(qū)司法建設(shè)，優(yōu)化建設(shè)新區(qū)監(jiān)督力量，建立新區(qū)全民參與重大決策的民主機制和監(jiān)督機制，保障新區(qū)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可以建立“江北監(jiān)督委員會”“江北誠信中心”，大力推進新區(qū)“一網(wǎng)三庫”等基本信用體系建設(shè)[6]。江北新區(qū)監(jiān)督力量優(yōu)化應(yīng)注重加強專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，以專業(yè)組織為監(jiān)督提供渠道和保障。同時，加強新區(qū)司法建設(shè)、監(jiān)督機制的理論研究，為新區(qū)監(jiān)督力量建設(shè)和發(fā)展提供理論參考。此外，借助互聯(lián)網(wǎng)信用體系、大數(shù)據(jù)技術(shù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為新區(qū)監(jiān)督提供技術(shù)平臺。通過組織機構(gòu)、理論研究、技術(shù)保障等渠道，切實加強新區(qū)監(jiān)督力量建設(shè)。

江北新區(qū)發(fā)展應(yīng)堅持法治建設(shè)、生態(tài)建設(shè)先行，江北新區(qū)發(fā)展擁有著區(qū)位條件優(yōu)越、創(chuàng)新資源豐富、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、基礎(chǔ)設(shè)施完善、資源環(huán)境承載能力強等優(yōu)勢。本文從江北新區(qū)的立法、執(zhí)法、司法三個角度，分別從新區(qū)立法的決策智庫力量建設(shè)、執(zhí)法中行政力量建設(shè)、司法中監(jiān)督力量建設(shè)三個方面具體論述，對新區(qū)法治生態(tài)圈的構(gòu)建提出相關(guān)建議。加強江北新區(qū)法治生態(tài)圈建設(shè)，推進新區(qū)治理體系與治理能力法治化、生態(tài)化、現(xiàn)代化發(fā)展，為江北新區(qū)的法治生態(tài)發(fā)展提供決策支持、行政支持。

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