財(cái)政分權(quán)下地方政府債與環(huán)境污染關(guān)系研究

張欣怡

摘要：財(cái)政分權(quán)體制下地方政府債規(guī)模的增加與區(qū)域環(huán)境污染間存在何種影響效應(yīng)？文章通過構(gòu)建財(cái)政分權(quán)、地方政府城投債等指標(biāo)，采用面板動(dòng)態(tài)系統(tǒng)GMM估計(jì)分析發(fā)現(xiàn)：財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，但地方政府債對(duì)于區(qū)域環(huán)境污染存在一定的抑制效應(yīng)，即城投債具有顯著的社會(huì)效益；進(jìn)一步城投債對(duì)于財(cái)政分權(quán)的環(huán)境污染效應(yīng)具有一定的抑制作用。在不同維度指標(biāo)檢驗(yàn)下，上述估計(jì)結(jié)果依然穩(wěn)健。因此，在當(dāng)前政府財(cái)政收支壓力日益上升的過程中，進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革、在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下發(fā)揮城投債的積極效應(yīng)，對(duì)于區(qū)域環(huán)境治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：城投債；財(cái)政分權(quán)；環(huán)境污染；激勵(lì)扭曲

一、 引言

1994年以來，中國財(cái)政分權(quán)體制逐漸形成，現(xiàn)有的財(cái)政體制改變了以往各省單獨(dú)談判、缺乏統(tǒng)一規(guī)則的承包制度，顯著提高了財(cái)政收支效率。但是在財(cái)政體制改革過程中，也出現(xiàn)了區(qū)域財(cái)政收支不均衡，部分地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力大等一系列問題。由此，以銀行信貸和城投債為主要渠道的地方政府融資平臺(tái)加速擴(kuò)張，隨著銀行信貸風(fēng)控要求逐漸增強(qiáng)，城投債發(fā)行量與日俱增。根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，地方政府城投債規(guī)模自2002年的393億元激增到2013 年的約2.6萬億元（陳菁等，2015）。

本文在財(cái)政分權(quán)的框架下考慮地方政府債務(wù)融資與環(huán)境污染間的作用效應(yīng)。事實(shí)上，地方政府債規(guī)模的增加可能對(duì)區(qū)域環(huán)境污染產(chǎn)生一系列復(fù)雜的影響效應(yīng)：一方面，為保證地方政府的財(cái)政收支均衡，地方政府城投債發(fā)行規(guī)模的增加，會(huì)進(jìn)一步加劇還債壓力，由此可能導(dǎo)致地方政府采取吸引一系列高污染企業(yè)進(jìn)駐和發(fā)展，這種激勵(lì)扭曲行為在財(cái)政收支較差的地區(qū)會(huì)顯得十分顯著（方紅生、張軍，2013）；另一方面，考慮到地方政府城投債主要投向水務(wù)建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、江河湖泊治理、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，特別是對(duì)財(cái)政收支較差的落后地區(qū)，城投債對(duì)環(huán)境污染治理的促進(jìn)效應(yīng)顯得尤為顯著。

二、 文獻(xiàn)綜述

對(duì)于財(cái)政分權(quán)效應(yīng)的研究中，傅勇等（2007）、徐現(xiàn)祥等（2007）、沈坤榮等（2006）均考量了我國GDP 考核官員政績的“高能激勵(lì)”方式的影響下，財(cái)政分權(quán)進(jìn)程中區(qū)域環(huán)境污染水平與經(jīng)濟(jì)增長偏好之間的關(guān)系。陳文華、劉康兵（2004）、彭水軍等（2006）、李猛（2009）等研究基本證實(shí)了我國環(huán)境庫茲涅茲曲線倒U型的存在，財(cái)政分權(quán)中地方政府的激勵(lì)扭曲效應(yīng)使得地方政府為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、放松環(huán)境監(jiān)管或者減免稅收，導(dǎo)致大批環(huán)境不達(dá)標(biāo)的企業(yè)大量存在。

目前對(duì)于政府債的研究主要集中在規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)和影響因素等方面。劉東民（2013）通過對(duì)城投債的特征分析發(fā)現(xiàn)，城投債主要用于基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)建設(shè)，社會(huì)效益顯著。關(guān)于城投債的影響因素，陳菁等（2015）以固定資產(chǎn)投資、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等潛在影響因素作為控制變量，結(jié)果表明各省區(qū)的城投債規(guī)模與財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)強(qiáng)度顯著正相關(guān)。但是對(duì)于城投債與區(qū)域環(huán)境污染間的影響效應(yīng)方面，目前尚未有文獻(xiàn)涉及。

分稅制改革以來，雖然中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例逐年增加，但是與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所需的資金規(guī)模相比，顯得十分有限。由此，地方政府通過債務(wù)融資平臺(tái)獲取資金的動(dòng)力愈加強(qiáng)烈，債務(wù)規(guī)模和潛在風(fēng)險(xiǎn)也在逐年累積。在當(dāng)前財(cái)政分權(quán)體制下，中央轉(zhuǎn)移支付與地方政府債成為地方政府財(cái)政收支平衡的重要途徑和杠桿。諸多研究發(fā)現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地方政府的財(cái)政收支均衡的效果并不如意，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的影響效應(yīng)并未達(dá)到應(yīng)有的效果（郭慶旺，2008；楊大楷等，2014）。由此，本文在已有地方政府債和財(cái)政分權(quán)影響效應(yīng)研究基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建相應(yīng)的城投債規(guī)模、財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，來進(jìn)一步檢驗(yàn)二者間的影響效應(yīng)，以此厘清地方政府債對(duì)區(qū)域環(huán)境污染的影響效應(yīng)。

三、 模型構(gòu)建與變量選取

在省級(jí)面板數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)地方政府債與環(huán)境污染影響機(jī)制的探索，本文構(gòu)建的計(jì)量模型如下：

其中i代表省市，t代表時(shí)期。polit是地區(qū)環(huán)境污染變量，本文以工業(yè)廢氣排放量（Air）、工業(yè)固體廢棄物排放量（Solid）、工業(yè)廢水排放量（Water）等作為環(huán)境污染的衡量指標(biāo)，上述變量均進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理。

debt是政府債變量，本文以各省區(qū)市城投債規(guī)模數(shù)據(jù)來衡量，涵蓋了除港澳臺(tái)和西藏以外的省級(jí)行政區(qū)，數(shù)據(jù)來自萬得（WIND）數(shù)據(jù)庫。

關(guān)于財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，本文從支出維度用各地區(qū)人均財(cái)政支出占中央政府人均財(cái)政支出的百分比構(gòu)建了財(cái)政分權(quán)指標(biāo)（fc）；又從收入維度用各地區(qū)人均財(cái)政收入占中央政府人均財(cái)政收入的百分比構(gòu)建了財(cái)政分權(quán)指標(biāo)（fd），作為本文的穩(wěn)健性回歸指標(biāo)。

關(guān)于模型的其他變量，gdper是人均gdp變量，代表地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。以外商直接投資人均值來構(gòu)建FDI指標(biāo)，先進(jìn)行必要的匯率換算，再利用GDP平減指數(shù)消減價(jià)格影響。

Xit表示一組控制變量，包括地區(qū)i在時(shí)期t城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化水平等解釋變量。城市化水平（Urban）用各省城鎮(zhèn)從業(yè)人員占社會(huì)從業(yè)人數(shù)的比重來構(gòu)建；區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（Industry）用工業(yè)生產(chǎn)增加值占GDP的比重來衡量。針對(duì)以絕對(duì)數(shù)表示的解釋變量都取自然對(duì)數(shù)形式。其中？濁i表示不可觀測的省區(qū)市特質(zhì)，ut是年度虛擬變量，？著i是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，假設(shè)與解釋變量無關(guān)。

本文選取1998年～2011年31個(gè)省份數(shù)據(jù)作為研究樣本，其中環(huán)境污染數(shù)據(jù)主要來自于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》歷年數(shù)據(jù)，財(cái)政相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來自于《中國財(cái)政年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》等文獻(xiàn)資料，其他變量數(shù)據(jù)主要來源于《中國勞動(dòng)與社會(huì)保障年鑒》歷年數(shù)據(jù)和《中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫》。

四、 實(shí)證結(jié)果分析

對(duì)于模型的估計(jì)方法，本文主要選取兩步系統(tǒng)動(dòng)態(tài)GMM方法。由于可能出現(xiàn)解釋變量的內(nèi)生問題，加之各省區(qū)市本身可能存在不可觀測的固定效應(yīng)，此外，我們采用的度量經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)中可能存在相互決定。因此，選取兩步系統(tǒng)動(dòng)態(tài)GMM方法顯得尤為重要。

1. 基準(zhǔn)模型的實(shí)證分析。本文采用兩步系統(tǒng)動(dòng)態(tài)GMM方法對(duì)基準(zhǔn)模型進(jìn)行了估計(jì)分析，具體估計(jì)結(jié)果見表1。通過表中估計(jì)結(jié)果（1）～（6）列來看，對(duì)于環(huán)境污染的代理變量：工業(yè)廢氣排放量（Air）、工業(yè)固體廢棄物排放量（Solid）和工業(yè)廢水排放量（Water），不論是否同時(shí)考慮財(cái)政分權(quán)（FC）估計(jì)變量，政府債變量（Debt）回歸估計(jì)結(jié)果基本在1%統(tǒng)計(jì)水平上顯著為負(fù)，這一定程度上說明以城投債為代表的政府債水平，對(duì)區(qū)域環(huán)境污染產(chǎn)生了顯著的負(fù)向抑制效應(yīng)。事實(shí)上，由于城投債用途集中在水務(wù)建設(shè)、江河湖泊治理和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，即相當(dāng)規(guī)模均用于區(qū)域環(huán)境治理和建設(shè)，因此，政府債作為財(cái)政分權(quán)體制中的一個(gè)補(bǔ)充手段（楊大楷等，2014），促進(jìn)了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善。其中，在財(cái)政分權(quán)變量（FC）估計(jì)中，財(cái)政分權(quán)與三廢污染在1%的水平上顯著為正。這表明當(dāng)前財(cái)政分權(quán)體制下的激勵(lì)扭曲，會(huì)誘導(dǎo)地方政府通過放松環(huán)境規(guī)制吸引高排放量的企業(yè)投產(chǎn)，致使環(huán)境容量超載、環(huán)境質(zhì)量惡化。

在本文的分析中，以外商直接投資（FDI）與環(huán)境污染間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，與以往研究中地方政府競爭會(huì)產(chǎn)生“競爭到底”的結(jié)果是一致的（De'murger，2001）。這在一定程度上說明，在對(duì)區(qū)域外要素的競爭時(shí)，地方政府往往通過各種優(yōu)惠手段，特別是放寬環(huán)境污染限制以及加大區(qū)域開放程度等吸引FDI的流入，這也一定程度上驗(yàn)證了FDI的“污染天堂”假說。（鄧玉萍等，2013）。

在模型實(shí)證回歸結(jié)果中，就地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染間的關(guān)系來看，除廢水污染外，基本上證實(shí)了“環(huán)境庫茲涅茲假說”（EKC）。對(duì)于其他關(guān)鍵解釋變量，城市化水平（Urban）變量估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù)，這表明在一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平給定的省份，城市化過程包含的環(huán)境設(shè)施投入，對(duì)區(qū)域環(huán)境污染將有所緩解。區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（Industry）估計(jì)系數(shù)顯著為正，這說明地方工業(yè)化將加劇環(huán)境污染程度。

2. 政府債的進(jìn)一步討論。從上述估計(jì)結(jié)果來看，地方政府債規(guī)模與區(qū)域環(huán)境污染間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。為進(jìn)一步考察城投債對(duì)區(qū)域環(huán)境改善的積極效應(yīng)，本文進(jìn)一步構(gòu)建了地方政府債與財(cái)政分權(quán)的交叉項(xiàng)（Debt_FC），以此考察二者對(duì)于環(huán)境污染的影響效應(yīng)。

同樣，表2是采用兩步系統(tǒng)動(dòng)態(tài)GMM方法的估計(jì)結(jié)果。從表中（1）～（6）列估計(jì)結(jié)果來看，不管是否考慮政府債（Debt）變量，在環(huán)境污染三個(gè)代理變量樣本估計(jì)中，地方政府債與財(cái)政分權(quán)的交叉項(xiàng)（Debt_FC）估計(jì)系數(shù)均顯著為負(fù)，這說明政府債對(duì)于財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的正相關(guān)關(guān)系起到了一定的抑制效應(yīng)，即在財(cái)政分權(quán)的框架下，受“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”以及地方政府GDP競爭錦標(biāo)賽等一系列影響，財(cái)政分權(quán)程度的提高一定程度上加劇了環(huán)境污染水平，但是以區(qū)域環(huán)境治理和建設(shè)等為主要用途的城投債規(guī)模的提高，對(duì)于財(cái)政分權(quán)的“激勵(lì)扭曲”效應(yīng)起到了一定的緩解作用。本文的回歸估計(jì)結(jié)果事實(shí)上為城投債的積極效應(yīng)提供了一定的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。其他變量的估計(jì)結(jié)果與上文分析基本一致。

3. 穩(wěn)健性檢驗(yàn)。現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于財(cái)政分權(quán)指標(biāo)構(gòu)建的爭議頗多，主要分為財(cái)政收入和財(cái)政支出等兩個(gè)維度，本文進(jìn)一步構(gòu)建了收入維度下的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)（FD）作為穩(wěn)健性回歸指標(biāo)?；谏鲜鲈O(shè)計(jì)，模型回歸檢驗(yàn)結(jié)果見表3。由表中（1）～（6）列可見，盡管估計(jì)值不同，但是政府債估計(jì)系數(shù)仍然顯著為負(fù)，這說明城投債規(guī)模與環(huán)境污染間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，與上述估計(jì)結(jié)果一致。同樣，以收入維度衡量的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)（FD）估計(jì)系數(shù)仍然顯著為正，這說明財(cái)政分權(quán)程度的提高一定程度上加劇了區(qū)域環(huán)境污染水平。其他解釋變量和控制變量的估計(jì)值基本與上述回歸一致，說明了本文構(gòu)建指標(biāo)與模型的合理性所在。

五、 主要結(jié)論與啟示

本文通過省級(jí)面板實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：第一，現(xiàn)階段財(cái)政分權(quán)體制下，以城投債為代表的政府債水平，對(duì)區(qū)域環(huán)境污染產(chǎn)生了顯著的抑制效應(yīng)。由于城投債主要用途集中在水務(wù)建設(shè)、江河湖泊治理和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，因此，政府債作為財(cái)政分權(quán)體制中的一個(gè)補(bǔ)充手段，促進(jìn)了區(qū)域環(huán)境的改善；第二，財(cái)政分權(quán)加劇了區(qū)域環(huán)境污染水平。不完善的財(cái)政激勵(lì)扭曲了地方政府對(duì)環(huán)境規(guī)制的行為，影響了區(qū)域污染物的排放，使得環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)逐步惡化趨勢；第三，政府債對(duì)于財(cái)政分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)起到了一定的抑制作用，即以區(qū)域環(huán)境治理和建設(shè)等為主要用途的城投債規(guī)模的提高，對(duì)于財(cái)政分權(quán)的“激勵(lì)扭曲”效應(yīng)起到了一定的抑制作用。

根據(jù)上述實(shí)證分析本文有三點(diǎn)建議：首先，在財(cái)政體制改革中要更加全面考量地方政府的行為選擇與影響，加強(qiáng)宏觀政策引導(dǎo)，糾正相關(guān)政策失靈；其次，要提高地方債務(wù)的透明度和相應(yīng)監(jiān)管力度。進(jìn)一步發(fā)揮城投債對(duì)于公共環(huán)境治理投資的積極效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理的改善，使得專項(xiàng)性質(zhì)的城投債的利用效率和作用得到有效的發(fā)揮。第三，加大對(duì)稅收凈流出地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，不斷完善區(qū)域間有差異的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，改善區(qū)域居民福利。

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