水利部副部長田學(xué)斌解讀《農(nóng)田水利條例》

鄭祖

我國《農(nóng)田水利條例》自2016年7月1日起施行。日前，水利部副部長田學(xué)斌就《條例》頒布和施行的有關(guān)問題接受記者專訪。

記者：為什么要制定條例，《條例》的頒布實施，對于促進農(nóng)田水利健康發(fā)展、保障國家糧食安全，將會產(chǎn)生什么樣的影響？

田學(xué)斌：農(nóng)田水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性。我國人多地少水缺、水旱災(zāi)害頻繁、水土資源不匹配的基本國情，決定了農(nóng)田水利建設(shè)在糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展中具有極其重要的地位。我國在占耕地面積一半的灌溉農(nóng)田上，生產(chǎn)了占全國總量約75%的糧食和90%以上的經(jīng)濟作物，農(nóng)田水利對提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障國家糧食安全作出了重要貢獻(xiàn)。近年來，我國農(nóng)村生產(chǎn)方式發(fā)生深刻變革，農(nóng)村大量勞動力進城務(wù)工，土地流轉(zhuǎn)加速推進，農(nóng)村稅費改革取消“兩工”后勞動動員機制弱化，農(nóng)田水利建設(shè)組織難、投勞難、管理難等問題十分突出。當(dāng)前和今后一個時期，農(nóng)田水利投入不斷加大，建設(shè)任務(wù)十分繁重，但目前主要依靠行政手段推動工作，管理基礎(chǔ)較為薄弱，建設(shè)投入、規(guī)劃統(tǒng)籌、運行維護、用水管理等制度不夠健全，立法缺位的問題在一定程度制約了農(nóng)田水利建設(shè)和管理長效機制的形成。因此，全面總結(jié)多年來農(nóng)田水利工作實踐經(jīng)驗和地方立法經(jīng)驗，研究制定《農(nóng)田水利條例》，把中央關(guān)于大興農(nóng)田水利的方針政策和實踐中行之有效的做法用法規(guī)的形式固定下來，建立健全農(nóng)田水利基本制度和長效機制，為農(nóng)田水利發(fā)展提供法治保障，是十分必要和緊迫的。

《中華人民共和國水法》對農(nóng)業(yè)節(jié)水、灌溉排澇、農(nóng)業(yè)灌溉水源和灌排工程設(shè)施保護等作了原則規(guī)定，但難以滿足引導(dǎo)規(guī)范保障農(nóng)田水利發(fā)展的需要。《條例》是新中國關(guān)于農(nóng)田水利的第一部行政法規(guī)，是一項開創(chuàng)性和填補空白的立法，是水法規(guī)體系中具有支架作用的重要法規(guī)。《條例》明確了農(nóng)田水利工作的基本原則和政府責(zé)任，建立了農(nóng)田水利規(guī)劃制度，強化了農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，完善了農(nóng)田水利工程運行維護機制，規(guī)范了農(nóng)田灌溉與排水管理，規(guī)定了保障扶持措施和法律責(zé)任。《條例》充分體現(xiàn)新發(fā)展理念和新時期水利工作方針，立足于促發(fā)展和保民生，其頒布實施，在農(nóng)田水利史上具有里程碑意義，對于切實推動農(nóng)田水利事業(yè)全面步入法治軌道、從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)田水利建設(shè)明顯滯后的局面必將發(fā)揮重要的保障作用。

記者：科學(xué)規(guī)劃是農(nóng)田水利發(fā)展的重要基礎(chǔ)，《條例》對科學(xué)規(guī)劃作了哪些規(guī)定？

田學(xué)斌：當(dāng)前，涉及農(nóng)田水利建設(shè)的部門較多，這對充分發(fā)揮各方面作用、支持農(nóng)田水利發(fā)展是有利的，但要注意避免各有關(guān)部門按條塊體制多頭管理、工程建設(shè)投入分散、重復(fù)建設(shè)、資金使用效率低等問題。為此，《條例》把“科學(xué)規(guī)劃”作為發(fā)展農(nóng)田水利的一項基本原則，明確農(nóng)田水利規(guī)劃的法律地位，增強規(guī)劃的約束力，并著重建立了規(guī)劃統(tǒng)籌機制，作了以下具體規(guī)定：一是明確農(nóng)田水利規(guī)劃由各級水行政主管部門編制，征求同級有關(guān)部門意見后，報本級人民政府或者授權(quán)的部門批準(zhǔn)；二是規(guī)定編制農(nóng)田水利規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、水土資源供需平衡、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求、灌溉排水發(fā)展需求、環(huán)境保護等因素，并廣泛征求基層組織和農(nóng)民的意見；三是強調(diào)經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)田水利規(guī)劃是農(nóng)田水利建設(shè)和管理的依據(jù)，縣級以上人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)實施；四是規(guī)定編制土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等規(guī)劃涉及農(nóng)田水利的，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)田水利規(guī)劃相銜接；五是要求縣級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)田水利規(guī)劃組織制定農(nóng)田水利工程建設(shè)年度實施計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位安排的與農(nóng)田水利有關(guān)的各類工程建設(shè)項目。

記者：為了解決農(nóng)田水利領(lǐng)域的“重建輕管”問題，《條例》對農(nóng)田水利工程運行維護與管理作了哪些規(guī)定？

田學(xué)斌：我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)薄弱，許多地方建設(shè)任務(wù)重，投入需求大，工程管護經(jīng)費不足。多年來，各方面反映農(nóng)田水利“重建輕管”問題比較突出，一些小型農(nóng)田水利工程存在“有人用、無人管”現(xiàn)象。為解決這些問題，條例把“建管并重”作為發(fā)展農(nóng)田水利的一項重要原則，并作了以下具體規(guī)定：一是明確各級政府及有關(guān)部門在農(nóng)田水利管理中的責(zé)任，為強化農(nóng)田水利管理提供了組織保障；二是區(qū)分不同情況規(guī)定了農(nóng)田水利工程運行維護主體，建立健全運行維護制度，明確運行維護責(zé)任；三是建立運行維護經(jīng)費合理負(fù)擔(dān)機制，要求工程所有權(quán)人落實農(nóng)田水利工程運行維護經(jīng)費，保障運行維護工作正常進行；四是強化縣級以上人民政府水行政主管部門和農(nóng)田水利工程所有權(quán)人對農(nóng)田水利工程運行維護工作的監(jiān)督；五是規(guī)定危害農(nóng)田水利工程設(shè)施的禁止行為，明確因開發(fā)建設(shè)占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、農(nóng)田水利工程設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)過同意并予以補償；六是建立健全基層水利服務(wù)體系，為農(nóng)田水利管理提供技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)。

記者：農(nóng)業(yè)是用水大戶，為貫徹落實中央提出的“節(jié)水優(yōu)先”方針，《條例》對農(nóng)業(yè)節(jié)水作了哪些規(guī)定？

田學(xué)斌：農(nóng)田灌溉用水在各類用水中占有較大比重，農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展相對滯后，無序用水、大水漫灌、計量設(shè)施不完善等情況在一些地區(qū)比較突出，用水管理是農(nóng)田水利的重要環(huán)節(jié)。為加強用水管理，促進節(jié)約用水，條例在總則中將節(jié)約用水作為有關(guān)單位和個人在農(nóng)田水利工程建設(shè)、經(jīng)營和運行維護中的一項重要義務(wù)。同時，作了以下具體規(guī)定：一是規(guī)定農(nóng)田灌溉用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，各地依照法定權(quán)限和程序制定并公布農(nóng)作物灌溉用水定額；二是明確農(nóng)田灌溉用水應(yīng)當(dāng)合理確定水價，實行有償使用、計量收費，通過市場機制和水價政策促進農(nóng)業(yè)節(jié)水；三是在灌區(qū)范圍內(nèi)實行計劃用水，灌區(qū)管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)有管轄權(quán)的水行政主管部門核定的年度取用水計劃，制定灌區(qū)內(nèi)用水計劃和調(diào)度方案，與用水戶簽訂用水協(xié)議；四是規(guī)定加強對農(nóng)田灌溉用水的水質(zhì)監(jiān)測，控制和合理利用農(nóng)田排水，防止農(nóng)業(yè)面源污染；五是鼓勵推廣應(yīng)用節(jié)水灌溉技術(shù)和措施，要求根據(jù)水資源條件規(guī)劃建設(shè)商品糧、棉、油、菜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。

記者：投入不足是制約農(nóng)田水利發(fā)展的突出問題，為了做到“兩手發(fā)力”，《條例》對鼓勵民間投資作了哪些規(guī)定？

田學(xué)斌：農(nóng)田水利是公益性事業(yè)，要切實發(fā)揮政府主導(dǎo)和財政的主渠道作用，同時也要按照中央要求和農(nóng)田水利發(fā)展實際，不斷拓寬投資渠道，特別是鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)田水利建設(shè)與經(jīng)營。為此，條例作了以下具體規(guī)定：一是規(guī)定國家鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民和其他社會力量進行農(nóng)田水利工程建設(shè)、經(jīng)營和運行維護，依法保護農(nóng)田水利工程投資者的合法權(quán)益。二是明確農(nóng)田水利工程建設(shè)實行政府投入和社會力量投入相結(jié)合的方式，將社會力量投入作為農(nóng)田水利投入的重要渠道。三是強調(diào)縣級人民政府應(yīng)當(dāng)及時公布農(nóng)田水利工程建設(shè)相關(guān)信息，引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)田水利工程建設(shè)；支持社會力量通過提供灌溉服務(wù)、收取供水水費等方式，開展農(nóng)田水利工程經(jīng)營活動，保障其合理經(jīng)營收益；縣級以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)為社會力量參與建設(shè)、經(jīng)營農(nóng)田水利工程提供指導(dǎo)和技術(shù)支持。四是從補助、信貸、用電、培訓(xùn)等方面對社會力量參與農(nóng)田水利建設(shè)與經(jīng)營給予扶持。

記者：《條例》于2016年7月1日起正式施行，為保證條例的各項規(guī)定落到實處，將采取哪些措施？

田學(xué)斌：條例的頒布實施，將開啟農(nóng)田水利工作新紀(jì)元。各級水行政主管部門要切實抓好條例的貫徹落實工作，以此為契機，促進農(nóng)田水利再上新臺階。重點做好以下幾方面工作：一是加強學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會。通過多種形式的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，充分認(rèn)識條例制定和實施的重要意義，準(zhǔn)確把握條例的基本原則和主要制度，切實提高依法推進農(nóng)田水利事業(yè)的能力和水平。二是面向社會，加強宣傳。采取通俗易懂、靈活多樣的方式，面向社會開展廣泛深入的宣傳，要讓社會各界、相關(guān)行業(yè)都了解和遵守條例，為條例的有效實施營造良好的社會氛圍。三是加大力度，確保落實。各級水行政主管部門要把條例的貫徹實施作為當(dāng)前和今后一段時期水利工作的一件大事，制定切實可行的工作計劃，按照條例的規(guī)定組織開展各項制度和措施的落實工作。同時，抓緊制定條例的配套法規(guī)和政策措施，有條件的貫徹地方加快推進農(nóng)田水利專門立法。