淺談小型農(nóng)村水利建設(shè)的新思路

魏中峰

一、小型農(nóng)村水利的特點(diǎn)與性質(zhì)

（一）小型農(nóng)村水利的特點(diǎn)

通常把灌溉面積1萬(wàn)畝、除澇面積3萬(wàn)畝、渠道流量1立方米每秒以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程。小型農(nóng)村水利工程種類和功能很多，大體可歸納為以下幾類：小水庫(kù)、塘壩、水池等蓄水設(shè)施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設(shè)施，渠道、管道、閘門等輸水配水設(shè)施，泵站、機(jī)井等提水設(shè)施，灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設(shè)施，保護(hù)村鎮(zhèn)、農(nóng)田的小型圩堤、河道堤防等防洪設(shè)施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設(shè)施，鄉(xiāng)村自來(lái)水廠、水窖等生活供水設(shè)施。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)約有2000萬(wàn)處小型農(nóng)村水利工程。

小型農(nóng)村水利的特點(diǎn)：一是地位作用重要，需要高度重視。二是群眾性強(qiáng)，需要廣大農(nóng)民參與。三是公益性較強(qiáng)，需要政府扶持。四是具有壟斷性，需要政府加強(qiáng)宏觀管理。農(nóng)村水利設(shè)施多地處農(nóng)田荒野，無(wú)人值守；風(fēng)吹日曬雨淋，易老化損壞；土方工程多，維護(hù)工作量大。除生活供水工程外，多數(shù)工程季節(jié)性使用。農(nóng)村水利的建設(shè)與管理需要在政府的規(guī)劃與計(jì)劃指導(dǎo)下有序進(jìn)行。

（二）農(nóng)村水利的性質(zhì)

農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外，農(nóng)村水利與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的組成部分，具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性。

農(nóng)民是農(nóng)村水利事業(yè)的主體。尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民的力量，合作辦水利，是發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)的基本原則。農(nóng)村水利的宗旨是服務(wù)。以興利為主的工程，既要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，有償服務(wù)，核算成本，降低費(fèi)用，促使工程良性運(yùn)行，又要堅(jiān)持不以營(yíng)利為目的的宗旨。有關(guān)法律和政策對(duì)此有明確規(guī)定。

二、明晰所有權(quán)，組建用水合作組織

“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)，誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”是農(nóng)村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來(lái)說(shuō)，不同類型工程，應(yīng)實(shí)行不同管理體制。

（一）農(nóng)戶自用的微型工程，實(shí)行“自建、自有、自管、自用”體制

農(nóng)戶自用為主的微型蓄引提工程，政府可酌情在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，受法律保護(hù)。

農(nóng)戶自有工程自己用不完的水，允許在農(nóng)戶之間，按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務(wù)的原則，調(diào)劑余缺，充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。

（二）較多農(nóng)戶受益的小型公共水利工程，推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織管理體制

受益農(nóng)戶較多，特別是跨村或跨鄉(xiāng)的小型公共工程，應(yīng)當(dāng)按水系、渠系范圍，組建用水戶協(xié)會(huì)等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點(diǎn)：首先，它不按鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃組建，更符合水利建設(shè)和管理的特殊要求，可以避開(kāi)鄉(xiāng)、村借水費(fèi)名義搭車收費(fèi)或截留挪用等問(wèn)題。第二，明確用水戶是建設(shè)主體、投入主體、所有者主體、受益主體，形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三，機(jī)制靈活。合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設(shè)備的出設(shè)備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個(gè)成員的權(quán)利、責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)都嚴(yán)格按章程辦事。第四，合作組織要按法律規(guī)定注冊(cè)登記，成為有法人地位的服務(wù)實(shí)體，受法律保護(hù)，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。第五，合作組織有章程，民主選舉負(fù)責(zé)人，在內(nèi)部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分?jǐn)傄约八M(fèi)計(jì)收等大事。

（三）經(jīng)營(yíng)性的小型農(nóng)村供水工程按“股份合作制”企業(yè)體制運(yùn)作

有的鄉(xiāng)村企業(yè)、果園、種植場(chǎng)、養(yǎng)殖場(chǎng)以供水為主，兼有村民生活供水任務(wù)的農(nóng)村供水工程，應(yīng)參照“股份合作制”企業(yè)辦法組建企業(yè)法人實(shí)體，實(shí)行企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)者平等持股、合作經(jīng)營(yíng)，勞動(dòng)者與所有者相結(jié)合，股本和勞動(dòng)共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產(chǎn)權(quán)清晰，所有者的權(quán)、責(zé)、利十分明確，有較強(qiáng)的內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活力。為了解決建設(shè)資金不足的問(wèn)題，可以吸收有錢的“大戶”投資入股，并給予合理投資回報(bào)。但要防止出現(xiàn)“水霸”壟斷鄉(xiāng)、村公共供水設(shè)施或利用公共水資源牟取暴利的情況。從扶持農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出發(fā)，地方政府也可酌情對(duì)工程建設(shè)給予補(bǔ)助，這部分資金形成的股權(quán)應(yīng)為政府所有，政府通過(guò)持股參與監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。

三、形式靈活多樣加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理

明確了農(nóng)村水利公共設(shè)施歸用水戶集體所有，作為“業(yè)主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，落實(shí)工程維護(hù)管理和服務(wù)責(zé)任，千方百計(jì)發(fā)揮工程效益。

（一）用水合作組織自己直接經(jīng)營(yíng)管理

這種方式適用各類農(nóng)村水利工程。應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后農(nóng)村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全國(guó)近80%的工程仍實(shí)行所謂的鄉(xiāng)村“集體”管理，應(yīng)當(dāng)逐步規(guī)范為用水合作組織自主經(jīng)營(yíng)管理。

（二）用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營(yíng)管理

用水合作組織內(nèi)部找不到合適人選時(shí)，可以聘用外部的“能人”具體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領(lǐng)取報(bào)酬。用水合作組織對(duì)受聘者監(jiān)督，促使其真正對(duì)工程的日常經(jīng)營(yíng)管理負(fù)起責(zé)任，搞好服務(wù)。

（三）承包

承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過(guò)合同契約，由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者，同時(shí)對(duì)雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負(fù)責(zé)人有更大的自主權(quán)。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員，也可以是社會(huì)上的人，可以一個(gè)人，也可以是幾個(gè)人組成的小組。

承包方法簡(jiǎn)便易行，較好地解決了工程維護(hù)管理差，管理責(zé)任不落實(shí)的問(wèn)題，易被農(nóng)民接受，已有多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適用于各種類型的農(nóng)村水利公共設(shè)施。目前全國(guó)約有10%的工程采用這種形式，應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村水利經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制改革的主要方式之一加以提倡。

（四）租賃

嚴(yán)格地說(shuō)，它與承包經(jīng)營(yíng)管理屬于同一類型，因?yàn)楣こ趟袡?quán)沒(méi)有改變，只是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)分離得更進(jìn)一步，租賃者在經(jīng)營(yíng)管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中獲取報(bào)酬，同時(shí)也承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的農(nóng)村水利工程。

（五）“拍賣”經(jīng)營(yíng)管理權(quán)

“拍賣”農(nóng)村水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理權(quán)存在三種風(fēng)險(xiǎn)：一是購(gòu)買者不能取得預(yù)想利潤(rùn)，甚至背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；二是購(gòu)買者掠奪式地開(kāi)發(fā)水資源（機(jī)井）或工程設(shè)施，工程損壞報(bào)廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購(gòu)買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個(gè)人養(yǎng)殖，受害的也是廣大用水戶。這種方法主要適用于經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的工程設(shè)施。在全國(guó)2000萬(wàn)處工程中約有近3%采用“拍賣”方式。

四、履行政府職責(zé)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控

推動(dòng)農(nóng)村水利事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展，要抓好三個(gè)關(guān)鍵：一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，解決體制不順的問(wèn)題；二是靈活運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，解決運(yùn)行機(jī)制不活的問(wèn)題；三是加強(qiáng)政府引導(dǎo)扶持，做好服務(wù)監(jiān)督，提供必要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，為體制與機(jī)制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，三者缺一不可。

關(guān)于小型農(nóng)村水利改革的名稱問(wèn)題。許多人把小型農(nóng)村水利改革歸結(jié)為“產(chǎn)權(quán)制度改革”，這是不準(zhǔn)確的，它沒(méi)有全面、準(zhǔn)確地表達(dá)出農(nóng)村水利改革豐富的內(nèi)涵和關(guān)鍵所在，容易使人誤解，似乎只要解決了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，一切問(wèn)題都迎刃而解，甚至“一賣了之”。產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村水利改革內(nèi)容的一部分，但不是全部。在以服務(wù)為宗旨，非營(yíng)利性質(zhì)的前提下，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)”，沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)意義。所有權(quán)一定要明晰，所有者主體一定要到位，這是改革的切入點(diǎn)。因此，小型農(nóng)村水利改革應(yīng)當(dāng)概括為建設(shè)與管理制度改革，也可以簡(jiǎn)稱“管理制度改革”。

（作者單位：161500黑龍江省依安縣上游水庫(kù)管理站）