PPP模式與地方政府債務(wù)治理

夏詩園

摘要：近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模穩(wěn)步迅速膨脹增長，給地方政府造成了巨大的財(cái)政壓力，而PPP項(xiàng)目的推行和實(shí)施有效的緩解了這一問題。而且，從長期角度來說，PPP項(xiàng)目在能有效提高地方政府債務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)行效率，、避免預(yù)防地方政府財(cái)政扭曲和負(fù)債管理異化等方面發(fā)揮了積極的作用問題的出現(xiàn)。本文首先簡要介紹了我國地方政府債務(wù)和PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀，接著分別提出陳述了兩者目前所面臨的問題和挑戰(zhàn)，最后，提出利用使用PPP模式管理完善我國地方政府債務(wù)管理的相關(guān)建議措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式 地方政府債務(wù) 擠出效應(yīng) 債務(wù)融資挑戰(zhàn)

2013年底，我國中央及各地方政府陸續(xù)頒布了《地方政府性債務(wù)審計(jì)公告》，據(jù)公告顯示，目前我國地方政府債務(wù)規(guī)?？傮w可控，但增長速度過快。債務(wù)審計(jì)公告2013年的已是最新

地方政府性債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有重大的積極影響。，具體體現(xiàn)在：一方面首先，地方政府債務(wù)資金能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康快速快速發(fā)展。地方政府債務(wù)資金能有效的提高地方財(cái)政收入、減輕地方政府財(cái)政壓力、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展；。另一方面其次，地方政府債務(wù)資金能夠提高公共服務(wù)能力。地方政府債務(wù)為地方提供大量資金，對于能有效的改善當(dāng)?shù)氐慕逃?、衛(wèi)生和公共設(shè)施的條件水平，提高居民的民生環(huán)境和地方公共服務(wù)能力等都發(fā)揮了積極作用。

地方政府債務(wù)一方面為城市建設(shè)提供必要資金、促進(jìn)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但另一方面然而，地方政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)膨脹也給我國經(jīng)濟(jì)帶來了一定的壓力造成了巨大的負(fù)面影響：不僅，比如對民間資本產(chǎn)生了一定造成巨大的擠出效應(yīng)，導(dǎo)致政府在公共物品行業(yè)的壟斷、推高了公共物品的成本等，損害消費(fèi)者福利等；另一方面，政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)膨脹還給我國的地方政府造成了巨大的還本付息壓力，為我國的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政危機(jī)埋下了巨大的隱患。。

我國地方政府債務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)

（一）我國地方政府債務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)

據(jù)審計(jì)署最新數(shù)據(jù)資料顯示，截止到2013年6月，2016年地方政府債務(wù)規(guī)模預(yù)計(jì)為約17.17萬億元，其中地方新增債務(wù)規(guī)模為1.18萬億元，一般債務(wù)數(shù)量為7800億元，專項(xiàng)債務(wù)數(shù)量為4000億元。目前，我國地方政府債務(wù)余額總量為三十萬億元，其中，全國各級(jí)政府負(fù)有償責(zé)任額債務(wù)占比將近68%，總額為20萬億元，而負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)則占比大約10%，剩下的是政府承擔(dān)的相應(yīng)救助責(zé)任債務(wù)。我國地方政府債務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

首先，首先，從區(qū)域角度來看，各地區(qū)的債務(wù)水平和債務(wù)負(fù)擔(dān)存在較大差距（見見表1）。從表1可以看出，我國25個(gè)省份中地方政府債務(wù)規(guī)模數(shù)量較大的地區(qū)有江蘇、山東、浙江、廣東和遼寧，這些省份經(jīng)濟(jì)相對較為發(fā)達(dá)。而債務(wù)規(guī)模數(shù)量較少的地區(qū)有寧夏、甘肅、山西、新疆和黑龍江，這些省份經(jīng)濟(jì)水平相對落后。

是從表圖中可以看出，債務(wù)負(fù)擔(dān)最重的地區(qū)大多是西部地區(qū)，而浙江、福建和江蘇等東部沿海城市的債務(wù)負(fù)擔(dān)則相對較低，中部地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)則處于兩者之間；（跟表1情況不一致，請按照表1實(shí)際數(shù)據(jù)重新描述）其次，從地方政府的資金來源角度來說看，銀行信貸仍然是地方政府的主要融資渠道，但是隨著我國債務(wù)體制的不斷完善以及債務(wù)種類的不斷創(chuàng)新，地方債、城投債和信托融資債等種類的債務(wù)在地方政府的債務(wù)融資中所占比例也越來越大；。

再次，從融資資金的投向來看，債務(wù)支出較為偏愛投向基礎(chǔ)設(shè)施和一些公共項(xiàng)目；。

最后，從債務(wù)的承擔(dān)主體來看，市級(jí)以下政府是債務(wù)的主要承擔(dān)者，在所有負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總量中所占比例約為80%。。2016年上半年全國共有30個(gè)省級(jí)政府和4個(gè)計(jì)劃單列市政府發(fā)債，發(fā)行規(guī)模共計(jì)35755億元，與和2015年全年3.8萬億元的發(fā)行規(guī)模水平基本持平。

表1 2015年我國25省份地方政府債務(wù)情況 （單位：億元）

省份 2015年

山西 2122.8

遼寧 9138.7

吉林 3018.7

黑龍江 3165

浙江 9188.3

內(nèi)蒙古 5675.5

上海 6018.5

廣東 9141.6

廣西 4464.8

福建 5051.3

江蘇 10954.3

山東 9533.8

河北 5888

山西 5064.8

寧夏 1138.9

湖北 4697.5

江西 3905.2

云南 6628.1

四川 7808

重慶 3412.4

甘肅 1709.5

新疆 2863.7

貴州 9135.5

安徽 5424.1

北京 6689.4

數(shù)據(jù)來源：《2016年中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告》

圖1 2015年我國25省份地方政府債務(wù)增速（單位：%）

表1 全國各省市自治區(qū)債務(wù)結(jié)構(gòu)和負(fù)擔(dān)水平（億元人民幣）

政府負(fù)有償還責(zé)任 政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任 政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任 債務(wù)

總額 2013年GDP 債務(wù)

余額

貴州 4623 974 725 6322 8007 79

重慶 3575 2300 1485 7360 12657 58

云南 3824 439 1692 5955 11721 51

青海 745 161 152 1058 2101 50

甘肅 1221 423 1318 2962 6268 47

海南 1050 225 135 1411 3147 45

上海 5194 532 2729 8456 21602 39

北京 6506 152 896 7554 19501 39

陜西 2733 948 2414 6094 16045 38

四川 6531 1651 1048 9230 26261 35

天津 2264 1481 1089 4834 14370 34

山西 1521 2334 324 4179 12602 33

新疆 1642 808 296 2746 8360 33

吉林 2581 973 695 4248 12982 33

湖南 3478 733 3526 7737 24502 32

湖北 5151 777 1753 7681 24669 31

寧夏 502 181 108 791 2565 31

廣西 2071 1231 1028 4329 14378 31

遼寧 5663 1258 670 7591 27078 30

安徽 3077 601 1619 5297 19039 28

江西 2427 833 674 3933 16832 28

內(nèi)蒙古 3392 868 283 4542 28301 27

河北 3962 949 2603 7515 59162 27

江蘇 7636 977 6156 14769 14383 27

黑龍江 2042 1050 496 3588 21760 25

福建 2454 244 1685 4382 27569 20

浙江 5088 327 1513 6928 37569 18

河南 3528 274 1740 5542 32156 17

廣東 6932 1021 2213 10165 62164 16

山東 4499 1219 1390 7108 54684 13

圖1 我國地方政府債務(wù)構(gòu)成

數(shù)據(jù)來源：《2016年中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告》

（二）我國地方政府債務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國地方政府債券管理工作還存在巨大發(fā)展?jié)摿?。：首先，或有債?wù)規(guī)模較大、，數(shù)據(jù)較難統(tǒng)計(jì)、發(fā)行不易控制的特有屬性，對地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)工作提出了更高要求；其次，地方政府債務(wù)資金管理急需健全法律制度和監(jiān)督機(jī)制的約束。然而，在實(shí)際操作過程中，信貸市場嚴(yán)重的信息不對稱問題導(dǎo)致商業(yè)銀行無法及時(shí)有效的地把握企業(yè)融資和財(cái)務(wù)狀況、動(dòng)態(tài)監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更無法對企業(yè)的債務(wù)行為體系進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督和懲治，導(dǎo)致地方政府債券管理工作困難重重；再次，地方融資平臺(tái)管理制度有待規(guī)范。融資平臺(tái)是地方政府籌資資金的最重要渠道，融資平臺(tái)管理水平的提高對增強(qiáng)地方政府債券管理工作的科學(xué)性和規(guī)范性有十分重要的積極影響。 從地方政府債券的管理角度來說，主要存在以下問題：首先，或有債務(wù)的規(guī)模較大，而且，由于總量較難統(tǒng)計(jì)和控制，給地方政府的債務(wù)管理埋下了巨大的隱患；其次，地方政府債務(wù)資金缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和約束機(jī)制。在實(shí)際的操作中，由于信貸市場上存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，企業(yè)的融資和財(cái)務(wù)狀況不透明，使商業(yè)銀行無法把握企業(yè)的真實(shí)信息，更無法做到對風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。而且，對于企業(yè)的一些行為債務(wù)體系無法使用相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行懲治和監(jiān)督；再次，地方融資平臺(tái)也缺乏相應(yīng)的規(guī)范。融資平臺(tái)不僅沒有對地方政府債務(wù)負(fù)債的規(guī)模以及投資范圍有約束，對投資的領(lǐng)域和責(zé)任承擔(dān)方面界限也較為模糊。這一方面導(dǎo)致政府債務(wù)對私人投資產(chǎn)出擠出效應(yīng)，另一方面，在政府需要參與的重要項(xiàng)目上，政府缺乏相應(yīng)的資金或是負(fù)債規(guī)模超過其承受范圍。

PPP模式的運(yùn)行機(jī)制模式、及對地方政府債務(wù)融資的影響、障礙

（一） （一）PPP模式的定義和運(yùn)行機(jī)制

所謂PPP（Public- Private-Partnership）模式，是指政府資本和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立起的長期合作關(guān)系。早在20世紀(jì)90年代，我國就已經(jīng)引入了PPP模式，但并沒有引起足夠的重視。2008年金融危機(jī)以后，為了刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，我國施行實(shí)行了一系列擴(kuò)張財(cái)政計(jì)劃，地方政府債務(wù)和赤字水平迅速攀升，地方政府亟需一種全新的模式來緩解資金緊張的困境，以便推動(dòng)城市化的正常建設(shè)、滿足廣大人民群眾的生活需求。此種情況下，PPP模式就成為了呼聲最高的選擇。18十八屆三中全會(huì)以來，PPP模式更是受到了社會(huì)各界的高度重視。李克強(qiáng)總理在國務(wù)院例行會(huì)議上也曾多次提到PPP項(xiàng)目的重要性，財(cái)政部也相繼下達(dá)多個(gè)文件對PPP項(xiàng)目進(jìn)行繼續(xù)規(guī)范和推動(dòng)，

各地方政府也響應(yīng)國家號(hào)召先后成立了PPP融資基金。

PPP項(xiàng)目的核心是合約協(xié)議，這一協(xié)議通常建立在私營公司從政府那里獲取的長期特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)上，PPP項(xiàng)目的適用領(lǐng)域主要是一些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。從運(yùn)行機(jī)制上來看，參與主體主要是公共資本和私人資本。其中，公共資本主要任務(wù)是明確投資方向，選定業(yè)務(wù)合作伙伴，完善政府采購和預(yù)算管理，監(jiān)管項(xiàng)目運(yùn)營；而私營資本主要是對在項(xiàng)目的前期對項(xiàng)目進(jìn)行論證，提高項(xiàng)目運(yùn)營的效率，把控項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和方案，到期退出、移交或轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目（見圖21）。項(xiàng)目的流程主要分為前期項(xiàng)目確認(rèn)和可行性研究階段、招標(biāo)階段、項(xiàng)目建設(shè)階段以及、項(xiàng)目運(yùn)營階段和項(xiàng)目移交等幾個(gè)階段。

圖21 PPP運(yùn)行機(jī)制

圖2 PPP運(yùn)行機(jī)制

（二）PPP模式對地方政府債務(wù)融資的影響

PPP項(xiàng)目和地方政府債務(wù)之間存在著緊密的聯(lián)系。：首先，PPP模式能增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給、強(qiáng)化政府的公共管理；其次，還，能夠提高應(yīng)對化解地地方政府債務(wù)的管理水平和降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。近年來，我國財(cái)政支出增大，其中比例最高的就是基礎(chǔ)設(shè)施投資，此領(lǐng)域具有資金大、收益期長的特點(diǎn)，可分擔(dān)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和利益，緩解地方政府的資金壓力。

總之，推廣PPP模式、不僅能夠吸收社會(huì)資本、推動(dòng)各類資本的相互融合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，還能有效地的創(chuàng)新投融資機(jī)制、拓寬社會(huì)資本投資渠道、緩解地方政府的資金壓力、加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（三）我國推廣PPP模式過程中遇到的障礙

雖然我國在推廣PPP過程中，許多政府參與項(xiàng)目的積極性較高，但是項(xiàng)目的進(jìn)展極為較為緩慢，究其原因主要是：。原因有如下幾個(gè)方面：

首先，我國目前缺乏成功PPP項(xiàng)目的相關(guān)成功成功經(jīng)驗(yàn)和范例案例，商業(yè)銀行缺乏參考的標(biāo)準(zhǔn)，為避免風(fēng)險(xiǎn)，大部分多數(shù)銀行對于項(xiàng)目的開展還是持觀望態(tài)度；。

其次，項(xiàng)目涉及各部門之間的分工和協(xié)調(diào)性較差，而且，在從簽約主體看上講，以民間投資為主體簽訂的PPP項(xiàng)目與國有企業(yè)投資主體所獲簽訂的項(xiàng)目數(shù)量相比仍然較少；。

再次，缺乏完善而健全的法律法規(guī)制度。誠然，目前我國發(fā)改發(fā)展改革委和財(cái)政部也分別公布了對PPP項(xiàng)目公布了相應(yīng)的政策指導(dǎo)和規(guī)定，但規(guī)定制度層面從整體上講尚待并未形成統(tǒng)一。政府的公益性和資本的逐利性之間時(shí)常出現(xiàn)矛盾，各方利益較難協(xié)調(diào)；此外，由于PPP項(xiàng)目有公益性的公共服務(wù)項(xiàng)目，大部分都具有投入大、期限長、收益低的特點(diǎn)，有的項(xiàng)目甚至投資期限達(dá)到30年；。

最后，目前我國的PPP項(xiàng)目也缺乏政

策上的優(yōu)惠和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，一旦出現(xiàn)違約狀況，政府和社會(huì)資本在債務(wù)和責(zé)任上該如何劃分都是需要亟待解決的重要問題，這些都導(dǎo)致了社會(huì)資本缺乏投資的積極性。

利用PPP模式完善地方政府的債務(wù)管理的相關(guān)建議

（一）更新觀念、轉(zhuǎn)變政府職能

利用PPP模式促進(jìn)地方政府的債務(wù)管理需要做到以下幾點(diǎn)：首先，地方政府需要更新觀念、轉(zhuǎn)變職能。這就需要政府認(rèn)識(shí)到PPP模式不只是簡單的融資手段，更是一種管理模式。政府只有轉(zhuǎn)變職能，降低姿態(tài)，在市場中以與私人部門平等的主體身份參與到PPP項(xiàng)目的推動(dòng)和管理中，才能真正地的享受到利益。具體來說，這就需要首先，對不同的債務(wù)類型使用不同的管理方法，而且逐漸的改變債務(wù)融資的分類模式；。同時(shí)其次，還要理清政府部門和私人部門在資金管理和經(jīng)營方面的重要分工，這是因?yàn)镻PP項(xiàng)目的本質(zhì)是合作關(guān)系，政府不僅是基礎(chǔ)項(xiàng)目和公共項(xiàng)目的主導(dǎo)者、監(jiān)督者和合作者，而且還是風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。私人部門的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)籌集資金、提供服務(wù)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）不同地區(qū)之間實(shí)行差異化債務(wù)管理

我國的地方政府對債務(wù)在總體上是采取的是限額管理的策略，限額需要經(jīng)過國務(wù)院和全國人大的進(jìn)行審批和報(bào)備并報(bào)備。各地區(qū)政府債務(wù)的具體限額需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)務(wù)狀況以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素進(jìn)行綜合測算。對于中央代為發(fā)行的地方政府債券，則交給中央政府進(jìn)行統(tǒng)一的限額管理。，隨著地方政府債券發(fā)行制度的逐步完善，中央政府可把債券的發(fā)行限額和與地方政府的債務(wù)承受能力進(jìn)行掛鉤。

（三）建立健全法律法規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，增強(qiáng)契約意識(shí)和政府監(jiān)管

我國的PPP項(xiàng)目的發(fā)展目前仍處于起步階段，對其規(guī)范仍然停留在政府出臺(tái)的文件層面，仍然存在著許多的弊端和缺點(diǎn)。因此，建立健全的法律法規(guī)不僅能夠?qū)Ω鱾€(gè)主體的權(quán)利、責(zé)任和資金進(jìn)行明確的規(guī)定，還可以增強(qiáng)社會(huì)資本的信心和項(xiàng)目的吸引力，為項(xiàng)目提供安全穩(wěn)定的環(huán)境。此外，建立健全的債務(wù)法規(guī)體制，還能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)進(jìn)行有力的控制和規(guī)范，對于一些地方在推廣PPP項(xiàng)目中存在的造假的行為也能及時(shí)的進(jìn)行糾正和懲治。此外，除了法律法規(guī)的規(guī)范以外，政府自身主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的契約精神也必不可少，可將項(xiàng)目和地方政府的主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)責(zé)任掛鉤。這樣，就可從法律和契約精神兩個(gè)方面降低造假現(xiàn)象的產(chǎn)生發(fā)生概率。

在PPP模式下，政府不同于以往的行政命令的管理模式，為了實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的順利推行，我們就需要加大政府監(jiān)管力度，這就需要做到以下幾點(diǎn)：。首先，強(qiáng)化事前的準(zhǔn)入監(jiān)管，。，在對PPP的審批上，引入社會(huì)資本時(shí)嚴(yán)格遵守公平、公開、公正的原則；其次，建立激勵(lì)體系的建立，。，不僅可以提高私人部門的效率，而且還可以通過提高費(fèi)率等手段使政府獲得更多收益；再次，可以在項(xiàng)目中引入競爭機(jī)制，重視對項(xiàng)目模式的創(chuàng)新；最后，加強(qiáng)事后的審計(jì)、監(jiān)督和管理，嚴(yán)格的按照績效進(jìn)行付費(fèi)和補(bǔ)貼，保持規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性，不斷的加強(qiáng)對于重大事

項(xiàng)的協(xié)調(diào)和決策。

（ 四） 增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)相關(guān)人才

為要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的收益性和福利性的統(tǒng)一，政府政府需要：首先，在項(xiàng)目推出之前就應(yīng)該把這項(xiàng)問題考慮在內(nèi)；其次，在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，可以引入競爭機(jī)制，降低PPP的項(xiàng)目成本；再次，。同時(shí)，地方政府應(yīng)該可給予給與相應(yīng)的補(bǔ)貼，特別是對于一些回收周期較長以及投入成本較高的項(xiàng)目，通過

通過政府補(bǔ)貼的行為不僅可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，同時(shí)也強(qiáng)化了地方政府自身的責(zé)任，在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)收益性和公益性的統(tǒng)一均衡。；再次 ，可設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)來管理PPP項(xiàng)目的推廣和實(shí)施，從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可知，明確定位的PPP項(xiàng)目機(jī)構(gòu)可以極大的提高項(xiàng)目實(shí)施的效率，推動(dòng)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

目前，我國的PPP學(xué)術(shù)研究已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)，我們可在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)展職能，施行試點(diǎn)運(yùn)行并推行到各地的方法，擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的推進(jìn)速度；此外，還要培養(yǎng)專門的人才，為PPP模式的后續(xù)發(fā)展積蓄更多力量。

參考文獻(xiàn)：

[1]姬江帆，曹渝，王志飛，許艷.中國PPP模式及對債券市場的影響[J]. 債券，2015（5）：69-76.

[2]郭實(shí)，周林.PPP模式下項(xiàng)目收益類債券的運(yùn)作與展望[J].債券，2015（6）：13-17.

[3]馬毅鵬.地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑：透視水利行業(yè)[J].改革，2015（3）：82-88.

[4]曾曉安.用PPP模式化解地方政府債務(wù)的路徑選擇[J].中國財(cái)政，2014（9）：25-26.

[5]吳俊培，艾瑩瑩，張帆.政府投資、民間投資對城鎮(zhèn)化發(fā)展差異性影響效應(yīng)分析[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2016（3）：76-85.

責(zé)任編輯：鹿寧寧 羅邦敏