國(guó)際地方政府債券監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的借鑒

摘要：本文介紹了以美國(guó)、日本、歐盟等國(guó)家和地區(qū)為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展基本情況、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，最終結(jié)合我國(guó)地方政府債的現(xiàn)狀提出了可以借鑒的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和做法，如實(shí)行債券發(fā)行核準(zhǔn)機(jī)制、構(gòu)建地方債發(fā)行制度防線等，以促進(jìn)我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府債券 置換債務(wù) 評(píng)級(jí)機(jī)制 舉債融資

發(fā)行地方政府債券1作為地方政府舉債融資的重要途徑，歷來(lái)為世界各國(guó)所重視。以美、日、歐等為代表的許多國(guó)家和地區(qū)在20世紀(jì)80年代相繼通過(guò)法案，允許地方政府公開(kāi)發(fā)行地方債進(jìn)行債務(wù)融資，并建立較完備的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，如設(shè)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方債監(jiān)管、實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算管理硬性約束、推行地方債信用評(píng)級(jí)制度、實(shí)行地方債違約應(yīng)對(duì)及風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制及構(gòu)建完善的地方債監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制等舉措，促進(jìn)了地方債市場(chǎng)的發(fā)展。為有效緩解地方債務(wù)問(wèn)題，我國(guó)財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了地方政府一般債券及專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法，2015年以來(lái)各地方政府已發(fā)行總額至少3萬(wàn)億元的債券，用于置換地方存量債務(wù)。有效借鑒國(guó)際地方政府債券的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和做法，如實(shí)行債券發(fā)行核準(zhǔn)機(jī)制、構(gòu)建地方債發(fā)行制度防線、健全債券信用評(píng)級(jí)機(jī)制、完善監(jiān)管配套機(jī)制、探索建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等措施，均能促進(jìn)我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)良性發(fā)展。

國(guó)際地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展的基本情況

（一）美國(guó)地方債市場(chǎng)較為成熟完善

美國(guó)是地方債的起源國(guó)，1812年首張官方記載的紐約市地方債券發(fā)行，如今美國(guó)地方債已具有相對(duì)完備的發(fā)行、管理、信用評(píng)級(jí)、違約處理及風(fēng)險(xiǎn)防范等機(jī)制。同時(shí)，美國(guó)地方債市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度較高，信息披露較全面，且絕大多數(shù)發(fā)行州免征利息所得稅，保險(xiǎn)等配套機(jī)制也較為完備。1980年以來(lái)，美國(guó)地方債余額與GDP的比重基本維持在15%～20%之間，其余額也由2011年的2.9萬(wàn)億美元上升至2014年的3.63萬(wàn)億美元，占美國(guó)債券市場(chǎng)存量的比重由8.0%上升至9.5%。美國(guó)地方債通常有金融抵押擔(dān)保功能，風(fēng)險(xiǎn)較低，且部分可在交易所上市交易，信息透明，流動(dòng)性好。美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行接受地方債質(zhì)押，地方債在中央銀行的頭寸在2%至5%之間，與美國(guó)機(jī)構(gòu)證券頭寸相當(dāng)，但是低于投資級(jí)債券的頭寸比例（5%～8%）。1980—2009年，穆迪報(bào)告顯示，美國(guó)地方債的累計(jì)違約率僅為0.09%，而同一時(shí)期企業(yè)債券的違約率為11.1%。地方債募集的資金廣泛用于教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事業(yè)。如水務(wù)公用事業(yè)領(lǐng)域每年的投資需求約為2300億美元，其中85%來(lái)自地方債融資，政府財(cái)政投資僅占15%。

（二）歐洲國(guó)家地方政府一般都有地方債發(fā)債權(quán)

在歐洲，無(wú)論是歐盟國(guó)家還是非歐盟國(guó)家地方政府普遍具有發(fā)行地方債的權(quán)利。如歐盟核心成員國(guó)法國(guó)，目前60%以上的地方政府采取向銀行借款或?qū)ν獍l(fā)行地方債的形式募集資金，地方政府發(fā)行地方債占法國(guó)政府總負(fù)債的10%～15%。法國(guó)發(fā)行地方債，通常以地方財(cái)政收入作擔(dān)保，利率水平通常高于中央政府發(fā)行的國(guó)債，但低于企業(yè)債券。法國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)外發(fā)行地方債所籌集的資金只能用于投資或建設(shè)地方公共工程，不能用于彌補(bǔ)政府經(jīng)常性預(yù)算缺口。再如非歐盟成員國(guó)瑞士，地方債占公共債務(wù)總額的比例相對(duì)較高，2010年地方債約占公共債務(wù)總額的45%。其中，州政府債務(wù)占全國(guó)地方債的62.4%，地市級(jí)政府債務(wù)占全國(guó)地方債的37.6%。瑞士地方債籌集的資金主要用于公共服務(wù)、城市建設(shè)工程等公共事業(yè)。瑞士由銀行機(jī)構(gòu)對(duì)地方債進(jìn)行內(nèi)部評(píng)級(jí)，以降低投資地方債的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）良好激勵(lì)約束下的日本地方債發(fā)行主體擁有更多選擇權(quán)

自2006年起，日本地方政府在一定條件下可直接舉債，但報(bào)請(qǐng)總務(wù)省審批的地方政府可獲兩項(xiàng)優(yōu)惠：一是總務(wù)省在計(jì)算對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付時(shí)考慮償債因素；二是總務(wù)省為滿(mǎn)足條件的地方政府提供優(yōu)惠借款。這一機(jī)制給了地方政府舉債更多的選擇權(quán)，同時(shí)通過(guò)中央政府的激勵(lì)約束，強(qiáng)化了中央政府對(duì)地方政府的管控。目前，日本地方政府債務(wù)的發(fā)行主體為都、道、府、縣以及市、町、村2等。此外，日本法律也規(guī)定了普通地方公共團(tuán)體也可以通過(guò)制定預(yù)算發(fā)行地方債。目前日本已經(jīng)成為全球僅次于美國(guó)的第二大地方債市場(chǎng)國(guó)，發(fā)行期限以10年期等長(zhǎng)期限為主。日本《地方財(cái)政法》明確限定了地方債的用途，各地方政府實(shí)行收支平衡的預(yù)算，舉債資金不得用于彌補(bǔ)預(yù)算赤字。日本的地方債包括地方公債和公共企業(yè)債。日本地方債尚未出現(xiàn)過(guò)違約情況。歷史上，大約60%以上的地方債是由政府資金、公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)3等政府機(jī)構(gòu)、地方公共團(tuán)體的互助機(jī)構(gòu)及一部分銀行等直接認(rèn)購(gòu)，但近年來(lái)政府資金比例日趨下降。目前日本地方債的投資者以銀行、保險(xiǎn)公司為主，兩者占到了地方債總持有量的68%。

國(guó)際地方政府債券監(jiān)管的主要經(jīng)驗(yàn)和做法

（一）設(shè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方債監(jiān)管

美國(guó)主要有兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)地方債進(jìn)行監(jiān)管，一個(gè)是美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）市場(chǎng)監(jiān)管部的市政債券辦公室（OMS），另一個(gè)是美國(guó)市政債券規(guī)則制訂委員會(huì)（MSRB）4。OMS 根據(jù)反欺詐條款對(duì)地方債發(fā)行進(jìn)行事后監(jiān)管，MSRB負(fù)責(zé)地方債規(guī)則的制定。目前，OMS對(duì)地方債監(jiān)管的主要依據(jù)有《證券法》的反欺詐條款、《15c2-12規(guī)則》中對(duì)地方債的信息持續(xù)披露要求。

法國(guó)地方債主要由財(cái)政部進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控和適時(shí)監(jiān)督，財(cái)政部在國(guó)庫(kù)署（Agence France Tresor，AFT）下設(shè)了債務(wù)管理中心來(lái)統(tǒng)管全國(guó)政府債務(wù)，制定債務(wù)管理戰(zhàn)略，將原先分散于財(cái)政部各職能部門(mén)的債務(wù)管理轉(zhuǎn)向?qū)ｉT(mén)的、集約的債務(wù)管理，強(qiáng)化了對(duì)地方債的監(jiān)管，大幅減少了地方財(cái)政破產(chǎn)和資不抵債等情況的發(fā)生機(jī)率。

（二）實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算管理硬性約束

美國(guó)預(yù)算硬性約束性強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行透明度高，預(yù)算編制合理，科學(xué)運(yùn)用零基預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算5，預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)格，并且預(yù)算管理注重公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估。美國(guó)地方高度自治，財(cái)政自收自支，地方債全面納入州政府預(yù)算管理，注重預(yù)算收支平衡。同時(shí)，美國(guó)制定的政府預(yù)算會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)政府管理責(zé)任。美國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（GASB）還要求國(guó)家和地方政府在發(fā)行地方債時(shí)應(yīng)公布養(yǎng)老金負(fù)債，使用低貼現(xiàn)率，披露關(guān)鍵假設(shè)（如計(jì)價(jià)基礎(chǔ)、收支活動(dòng)的暫時(shí)性或持續(xù)性、財(cái)務(wù)資源的用途限制等）。

法國(guó)《憲法》規(guī)定，只有議會(huì)才能通過(guò)公共預(yù)算，但議會(huì)不能改變公共預(yù)算草案中的項(xiàng)目。預(yù)算法案通過(guò)后，議會(huì)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和審計(jì)法院對(duì)政府部門(mén)和事業(yè)單位的支出進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。法國(guó)的政府債務(wù)完全納入了公共預(yù)算管理，地方債的形成、償還和變更等事項(xiàng)必須遵守預(yù)算編制程序與原則，予以反映和報(bào)告。完善的公共預(yù)算編制與報(bào)告體系為提高法國(guó)地方政府債務(wù)管理的透明度以及防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

瑞士各級(jí)政府必須實(shí)施中期平衡預(yù)算，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行短期平衡預(yù)算。瑞士建立有封閉和統(tǒng)一的支出賬戶(hù)運(yùn)作機(jī)制，將行政管理賬戶(hù)分為經(jīng)常賬戶(hù)和投資賬戶(hù)，規(guī)定借債只允許在資本（或投資）賬戶(hù)運(yùn)作，而經(jīng)常賬戶(hù)必須保持平衡，所有年度賬戶(hù)和預(yù)算都必須經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)年審，并定期發(fā)布對(duì)地方公共財(cái)政的監(jiān)管報(bào)告。瑞士還設(shè)有公共財(cái)政單一的會(huì)計(jì)框架，規(guī)定了具體事項(xiàng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

日本實(shí)施嚴(yán)密的國(guó)家地方財(cái)政計(jì)劃體系，總務(wù)省和財(cái)務(wù)省每年編制掌握地方財(cái)政總體狀況、調(diào)整國(guó)家預(yù)算和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的國(guó)家財(cái)政計(jì)劃，包括地方債發(fā)行總額、用途、方式、金額等。日本的《地方自治法》指出，各地方政府要實(shí)行收支平衡的預(yù)算，舉債資金不得用于彌補(bǔ)預(yù)算赤字。日本由地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府財(cái)政收支及行政行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

（三）普遍推行地方債信用評(píng)級(jí)制度

信用評(píng)級(jí)是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)與地方債相關(guān)的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，定期對(duì)各種地方債進(jìn)行評(píng)級(jí)。一是美國(guó)的地方債評(píng)級(jí)由專(zhuān)業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，基本上由穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾和惠譽(yù)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)進(jìn)行。為了保證以較低的成本發(fā)行債券，地方政府都十分重視本級(jí)政府的債務(wù)評(píng)級(jí)，盡可能使自己的債務(wù)信用度保持在較高的水平上，同時(shí)均自覺(jué)接受評(píng)級(jí)，并將評(píng)級(jí)結(jié)果公布于眾。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)開(kāi)展地方債評(píng)級(jí)主要考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方政府財(cái)政收入及構(gòu)成、地方政府的債務(wù)水平及結(jié)構(gòu)、地方政府的治理與預(yù)算管理水平等。二是歐盟各成員國(guó)普遍接受前述三大評(píng)級(jí)公司的信用評(píng)級(jí)。在歐債危機(jī)的爆發(fā)和深化中，三大信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不斷降低歐債信用評(píng)級(jí)起到了推波助瀾的作用。三是日本政府規(guī)定地方債發(fā)行人必須取得信用評(píng)級(jí)公司的信用評(píng)級(jí)。日本注重對(duì)本國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的扶持保護(hù)力度，目前，日本債券信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)主要由日本評(píng)級(jí)投資信息中心（R&I）、日本信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)（JCR）、穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾占據(jù)。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)布意見(jiàn)，政府干預(yù)極少。

（四）實(shí)行各國(guó)特色的地方債違約應(yīng)對(duì)及風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

美國(guó)聯(lián)邦破產(chǎn)法允許地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)，通過(guò)法院對(duì)地方政府、債權(quán)人、當(dāng)?shù)鼐用窈驼O(jiān)管者之間的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。美國(guó)允許州政府對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)管，通過(guò)城鎮(zhèn)合并整合資源化解風(fēng)險(xiǎn)。如美國(guó)賓西法尼亞州《財(cái)政困境市鎮(zhèn)法》和《市鎮(zhèn)合并法》，對(duì)符合條件的市鎮(zhèn)提供基金或貸款，促使其與鄰近的市鎮(zhèn)合并以緩解財(cái)政危機(jī)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有債務(wù)的重組及新的可持續(xù)財(cái)政發(fā)展計(jì)劃的建立。

法國(guó)重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，將政府的資產(chǎn)與負(fù)債作為一個(gè)整體考慮，地方政府對(duì)外舉債時(shí)，一般都以政府資產(chǎn)作為抵押或擔(dān)保。法國(guó)各級(jí)地方政府均建立了償債準(zhǔn)備金制度，一旦出現(xiàn)地方政府債券不能到期償還，則立即由法國(guó)總統(tǒng)的代表（各省省長(zhǎng)）直接執(zhí)政，原有的地方政府或地方議會(huì)宣告解散。地方政府所負(fù)擔(dān)的債務(wù)往往先由中央政府代為償還，待新的地方議會(huì)和政府經(jīng)選舉成立后，再通過(guò)制訂新的增稅計(jì)劃逐步償還原有債務(wù)和中央政府代為償還的墊付資金。

瑞士近年普遍推行城市合并、城市間合作的改革，涉及直接權(quán)利在內(nèi)的政治體制改革、公共管理體系的改革等，使瑞士預(yù)算管理控制越來(lái)越嚴(yán)格。一旦經(jīng)常賬戶(hù)的預(yù)算出現(xiàn)赤字，必須提出涉及重組措施的財(cái)政計(jì)劃。同時(shí)，須制訂債務(wù)剎車(chē)方案，規(guī)定支出必須符合收入目標(biāo)的周期性調(diào)整預(yù)期。

日本地方債的償還有四個(gè)方面的保障：一是地方政府的稅收收入；二是地方財(cái)政已將償還地方債編入財(cái)政計(jì)劃當(dāng)中；三是地方債的增長(zhǎng)與地方稅收增長(zhǎng)達(dá)到平衡；四是在地方稅率的制定中考慮了償還地方債的本金和利息的資金需求。

（五）構(gòu)建完善的地方債監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制

在預(yù)算硬約束前提下，各國(guó)通過(guò)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)防范等手段來(lái)管理地方政府債務(wù)。美國(guó)政府間關(guān)系咨詢(xún)委員會(huì)（ACIR）建議，各州政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政健康狀況的監(jiān)測(cè)，美國(guó)各州均設(shè)立了規(guī)模預(yù)警指標(biāo)、平衡預(yù)算等嚴(yán)格的規(guī)模限制法律。而在所有州政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中，以俄亥俄州的“地方財(cái)政監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”最為成熟。俄亥俄州采納了ACIR 的建議并建立了名為“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”的體系，它是一種預(yù)警系統(tǒng)，可以防止地方政府進(jìn)一步陷入財(cái)政困境。州審計(jì)局對(duì)州以下地方政府進(jìn)行財(cái)政審核，以確定地方財(cái)政是否已接近緊急狀況。如果一個(gè)地方政府的應(yīng)付款、上一財(cái)政年度總赤字、地方政府金庫(kù)所持有的現(xiàn)金及可售證券價(jià)值等三項(xiàng)指標(biāo)中的任何一項(xiàng)出現(xiàn)異常，州審計(jì)局便宣布其進(jìn)入“預(yù)警名單”，并發(fā)布書(shū)面通告，宣布對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)視。在州審計(jì)局確定上述情況不再存在并宣布從“預(yù)警名單”中將其取消前，該監(jiān)控程序一直有效。如果州審計(jì)局發(fā)現(xiàn)該地方政府財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化，并達(dá)到了“財(cái)政危機(jī)”的程度，則將該地方政府從“預(yù)警名單”中移至“危機(jī)名單”。在地方政府列入“危機(jī)名單”后，所在州須成立“財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)控委員會(huì)”，地方政府必須向監(jiān)控委員會(huì)提交財(cái)政改革計(jì)劃，內(nèi)容涵蓋消除目前財(cái)政危機(jī)、預(yù)算赤字的方法，增強(qiáng)地方政府長(zhǎng)期發(fā)行債券的能力，如何再次避免出現(xiàn)財(cái)政緊急情況等。

日本地方債的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警主要基于政府財(cái)政情況，要求地方政府必須披露四項(xiàng)財(cái)政指標(biāo)，涵蓋了包括預(yù)計(jì)負(fù)債在內(nèi)的全面財(cái)政狀況。這四個(gè)指標(biāo)分別為：實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際償債率及未來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)率。在現(xiàn)有預(yù)警體系下，四項(xiàng)指標(biāo)的每一項(xiàng)都必須符合限額規(guī)定（見(jiàn)表1），如果其中一項(xiàng)突破限額，就需要在中央政府的嚴(yán)格管制下制訂財(cái)政充足計(jì)劃，以使指標(biāo)符合規(guī)定。

表1 日本地方債早期預(yù)警和財(cái)政重建計(jì)劃的限制

早期預(yù)警 財(cái)政重建

實(shí)際赤字率（赤字額/標(biāo)準(zhǔn)財(cái)

政收入） 都、道、府、縣：3.75%

市、町、村：根據(jù)財(cái)政收入規(guī)模不同，從11.25%～15%不等。 都、道、府、縣：5%

市、町、村：20%

綜合實(shí)際赤字率（赤字額/政

府綜合財(cái)政收入） 都、道、府、縣：8.75%

市、町、村：根據(jù)財(cái)政收入規(guī)模不同，從16.25%～20%不等。 都、道、府、縣：25%

市、町、村：40%

實(shí)際償債率（用于償還債務(wù)的

一般財(cái)政收入/標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入） 都、道、府、縣和市、町、村：25% 都、道、府、縣和市、町、村：35%

未來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額/

標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入） 都、道、府、縣：400%

市、町、村：350% -

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)地方債市場(chǎng)監(jiān)管的啟示

（一）實(shí)行債券發(fā)行核準(zhǔn)機(jī)制，構(gòu)建地方債發(fā)行制度防線

制訂科學(xué)的債券發(fā)行計(jì)劃，明確地方人大為最終審批人，擁有地方政府舉債規(guī)模的最終審批權(quán)限。地方債在發(fā)行額度上應(yīng)由同級(jí)人民代表大會(huì)及上一級(jí)政府部門(mén)審批。統(tǒng)一地方政府審批流程，審批過(guò)程充分考慮地方政府舉債的必要性、還款能力以及是否存在其他融資方式。

（二）健全債券信用評(píng)級(jí)機(jī)制，作為地方債支付監(jiān)管的有效補(bǔ)充

對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)是控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)地方政府融資規(guī)范性的重要一環(huán)，目前地方政府評(píng)級(jí)結(jié)果不能完全體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)程度，難以對(duì)地方政府發(fā)債起到實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)鑒別作用。要加快健全地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制，立足我國(guó)現(xiàn)狀，建立客觀公正地方政府信用評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)作用。

（三）完善監(jiān)管配套機(jī)制，促進(jìn)地方債機(jī)制良性運(yùn)作

一是建立并完善償債基金制度，對(duì)于償債基金的資金來(lái)源、管理運(yùn)營(yíng)及監(jiān)督等，做出剛性的制度安排。二是構(gòu)建科學(xué)、合理、多樣化的地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌債券發(fā)行種類(lèi)、融資用途、項(xiàng)目建設(shè)周期、償債來(lái)源等因素，加強(qiáng)期限結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。政府應(yīng)該控制好總量，建立一套可量化的指標(biāo)體系，對(duì)預(yù)算比例、債務(wù)總量額度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)等給出確定性的參考值。

（四）探索建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，構(gòu)筑地方債風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”

應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、計(jì)量、評(píng)估，及時(shí)警示和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)建立地方政府債務(wù)預(yù)警分析模型評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，判斷地方政府償債能力。針對(duì)舉債、用債、償債等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取有針對(duì)性的控制措施，提出改正措施，對(duì)于較為嚴(yán)重的，應(yīng)限制或暫停舉債行為。

注：

1.地方政府債券在各個(gè)國(guó)家的名稱(chēng)不完全統(tǒng)一，美國(guó)稱(chēng)作市政債券（municipal Bond），法國(guó)稱(chēng)作市政債（municipal debt），瑞士稱(chēng)作“地方公債”（local public debt），日本稱(chēng)作地方債（local debt），本文統(tǒng)稱(chēng)為地方債。

2.日本現(xiàn)行行政區(qū)劃層次主要?jiǎng)澐譃閮杉?jí)，第一級(jí)為都、道、府、縣，有一都（東京都）、一道（北海道）、二府（大坂府、京都府）、43個(gè)縣；第二級(jí)為市、町、村，每個(gè)都、道、府、縣下設(shè)若干個(gè)市（或町、村）。

3.公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)是日本政策性金融體系的重要組成部分。日本現(xiàn)行的政策性金融體系包括三行八庫(kù)，即日本開(kāi)發(fā)銀行、政策性投資銀行、進(jìn)出口銀行、住宅金融公庫(kù)、國(guó)民生活金融公庫(kù)、中小企業(yè)金融公庫(kù)、環(huán)境衛(wèi)生金融公庫(kù)、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)、公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)、北海道開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)、沖繩振興開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)。

4.1975年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《1975年證券法修正案》，該法案指示SEC成立一個(gè)由15個(gè)成員組成的市政債券規(guī)則制定委員會(huì)（MSRB）。它是地方債市場(chǎng)上規(guī)范投行、經(jīng)紀(jì)商、交易商和自營(yíng)銀行行為的獨(dú)立自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)。MSRB提出監(jiān)管辦法后，需要先廣泛征求地方債行業(yè)和其他關(guān)聯(lián)方的意見(jiàn)，并參考業(yè)內(nèi)人士的意見(jiàn)對(duì)監(jiān)管辦法進(jìn)行修改。監(jiān)管辦法的最終審批權(quán)不是由MSRB而是由SEC行使。制定出的監(jiān)管辦法既不由SEC也不由MSRB具體實(shí)施，而是由全美證券交易商協(xié)會(huì)（NASD）中監(jiān)管地方債交易商的部門(mén)及自營(yíng)銀行的有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。

5.零基預(yù)算是指不考慮過(guò)去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算；滾動(dòng)預(yù)算是指按照“近細(xì)遠(yuǎn)粗”的原則，根據(jù)上一期的預(yù)算完成情況，調(diào)整和具體編制下一期預(yù)算，并將編制預(yù)算的時(shí)期逐期連續(xù)滾動(dòng)向前推移，使預(yù)算總是保持一定時(shí)間的幅度。

（課題組組長(zhǎng)：楊國(guó)清；成員：陳西果、韓林（執(zhí)筆）、姜兆平、房敏、李超、任言、桑瑜）

作者單位：人民銀行連云港市中心支行

責(zé)任編輯：鹿寧寧 羅邦敏

參考文獻(xiàn)

[1]張亞秋、趙英杰，美國(guó)市政債券監(jiān)管體系及其對(duì)我國(guó)地方政府自主發(fā)債監(jiān)管的啟示[J].金融監(jiān)管研究，2014（06）.

[2]http：//www.gfoa.org網(wǎng)站，F(xiàn)ederal Regulators Pledge to Modify New Liquidity Rules to Include Municipal Securities，Wednesday， September 3，2014.

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[4]ESCOB數(shù)字期刊，Global Economics，A Peek at China's Local Debt Mess.

[5]ESCOB數(shù)字期刊，National Tax Journal，The Issuance of State and Local Debt during the UNITED STATES Great Recession.

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