對(duì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的探討

扈劍暉

[摘 要] 重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅關(guān)系著社會(huì)各生產(chǎn)、生活領(lǐng)域的發(fā)展，而且于我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建也具有重要影響。然而目前我國(guó)相關(guān)部門對(duì)社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值判斷的模糊性和評(píng)估機(jī)制的不完善嚴(yán)重制約了重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的開展，也阻礙了與人民利益息息相關(guān)的重大項(xiàng)目本身的順利開展。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法，出臺(tái)社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任規(guī)定，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作有法可依，有理可循;明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的關(guān)鍵變量，通過量化主客觀指標(biāo)，進(jìn)而從整體上提高重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性;豐富評(píng)估主體，培育風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估市場(chǎng)，從而為促進(jìn)重大項(xiàng)目的建成和協(xié)調(diào)項(xiàng)目與人民群眾的利益關(guān)系奠定良好基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 重大項(xiàng)目;社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;問題;措施

[中圖分類號(hào)] F470[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

Assessment of Social Stability Risks of Major Projects

HU Jianhui

Abstract： The assessment of social stability risks of major projects concerns not only the fields of production and life in the society， but also have a strong influence on the building of a harmonious socialist society. However， relative sections have ambiguous judgment of the risks of social stability and the unsound assessment mechanism seriously hinder the assessment and the smooth run of major projects relating closely to the people's interests. China should enhance legalization of the risk assessment， issue responsibility regulations about social stability risk assessment to ensure legal and regulatory basis for the assessment. The government should also define the key variables of the assessment and improve the overall scientific degree of the assessment result through quantifying objective and subjective indexes. Finally， it should enrich the subject of assessment and foster risk assessment market for laying a good foundation for the development of major projects and coordinating the relations between the projects and the people's interests.

Key words： major project， social stability risk， risk assessment， problem， measure

前言

近年來，我國(guó)環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)出高頻發(fā)生的變化趨勢(shì)，其中，多數(shù)事件是由于部分地區(qū)重大投資或決策項(xiàng)目對(duì)其周邊居民的經(jīng)濟(jì)利益、生活環(huán)境等帶來嚴(yán)重影響或潛在損害而引起的。而地方政府又往往迫于社會(huì)和公眾壓力，以永久性停建的方式解決相關(guān)事件，但這一措施并未從根本上解決重大項(xiàng)目所損失的巨大成本問題，同時(shí)，也進(jìn)一步消耗了地區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境等社會(huì)成本。因此，加強(qiáng)對(duì)總大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估措施和方法的研究已成為當(dāng)前政府及相關(guān)企業(yè)需要著重開展的關(guān)鍵工作。

一、重大項(xiàng)目概述

重大項(xiàng)目包含的內(nèi)容較廣，涵蓋了交通、市政、地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、能源、水力以及服務(wù)業(yè)和資源環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域，涉及到的工作包括了房屋拆遷、土地征用以及環(huán)境保護(hù)和安置保障等諸多方面[1]。通常情況下，被國(guó)家以及各省市擬定的重大項(xiàng)目均會(huì)涉及到較多群眾的利益。需要說明的是，在當(dāng)前社會(huì)各系統(tǒng)與領(lǐng)域彼此交互的背景下，重大項(xiàng)目大都被作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等事件的交匯點(diǎn)，也正因如此，重大項(xiàng)目也成了為社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)項(xiàng)目。

二、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)問題

（一）缺乏對(duì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)識(shí)

我國(guó)缺乏對(duì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)識(shí)主要表現(xiàn)在，學(xué)術(shù)界大都將重大項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)定義為，項(xiàng)目在實(shí)施和運(yùn)行過程中，存在的對(duì)社會(huì)民眾產(chǎn)生較大影響、具有較長(zhǎng)持續(xù)時(shí)間且具有較大社會(huì)沖突的不確定性。而在實(shí)務(wù)界通常認(rèn)定，凡是對(duì)既有體制形成沖擊的重大項(xiàng)目均具有社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。其風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是多方面的，既包括群體上訪、越級(jí)上訪，也包括群眾對(duì)黨政機(jī)關(guān)的圍堵和阻斷交通等相關(guān)行為。因當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)中并未對(duì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的含義與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確界定，從而導(dǎo)致不同領(lǐng)域?qū)χ卮箜?xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知也存在較大偏差[2]。如國(guó)家發(fā)改委的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》中將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)劃分為合法性、合理性、可行性和可控性。在合理性中評(píng)價(jià)是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、是否符合社會(huì)公共利益等內(nèi)容，這些評(píng)估內(nèi)容實(shí)際操作卻難以把握，故我國(guó)政府及相關(guān)部門在重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定和評(píng)估方面仍然具有較大的主觀性。

（二）以定性研究為主

就現(xiàn)階段而言，國(guó)內(nèi)對(duì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估大都以定性方法為主，在項(xiàng)目運(yùn)行的前、中、后期，過度依賴項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施人員的經(jīng)驗(yàn)，并未針對(duì)具體的問題進(jìn)行指標(biāo)劃分與量化分析，從而導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行與計(jì)劃產(chǎn)生了較大偏差，在增加項(xiàng)目成本的同時(shí)，也增加了社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能。此外，當(dāng)前我國(guó)政府及相關(guān)部門在開展重大項(xiàng)目的過程中，并未對(duì)“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”與“社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)”作出明確區(qū)分，難以準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的社會(huì)影響及其客觀測(cè)量，從而導(dǎo)致政府及相關(guān)部門難以對(duì)潛在或已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)，如群體性事件等做出迅速反應(yīng)和正確處理，對(duì)地區(qū)的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響。

（三）評(píng)估主體單一

目前，我國(guó)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估主體主要包括三方面，分別為維穩(wěn)辦（維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）、政府機(jī)關(guān)和項(xiàng)目建設(shè)單位。其中，維穩(wěn)辦是黨委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)為，通過全面、及時(shí)的調(diào)查研究準(zhǔn)確把握全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定維護(hù)工作的動(dòng)態(tài)，并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)進(jìn)行分析，在對(duì)全國(guó)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，提出維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)對(duì)策。以政府機(jī)關(guān)為主的重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體主要負(fù)責(zé)對(duì)重大項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，即由政府指定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體，當(dāng)涉及到部門交叉時(shí)，則由同級(jí)政府和黨委指定具體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體[3]。項(xiàng)目建設(shè)單位是負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目本身社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體，是社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的實(shí)施方。由此可見，我國(guó)當(dāng)前關(guān)于重大項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體并未引入第三方評(píng)估和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在增加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作本身風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也進(jìn)一步增加了重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能。

三、解決重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題的措施

（一）加強(qiáng)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法

以立法強(qiáng)化政府及相關(guān)部門對(duì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的認(rèn)識(shí)無疑對(duì)于降低項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。當(dāng)前，最有效率的立法途徑為，對(duì)國(guó)務(wù)院于2006年出臺(tái)的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行修訂，在其中，明確重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的概念及內(nèi)涵，同時(shí)，將住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)置為立法主體，通過提高立法層級(jí)，使得與重大項(xiàng)目有關(guān)的各個(gè)部門進(jìn)一步明確社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)及其評(píng)估工作的內(nèi)涵與法律地位，在了解自身權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，有條不紊地開展關(guān)于重大項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作[4]。值得注意的是，現(xiàn)階段，我國(guó)各地區(qū)關(guān)于重大項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任的規(guī)定也處于缺失狀態(tài)，因此，中央和各級(jí)政府還應(yīng)在準(zhǔn)確掌握重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，出臺(tái)社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任規(guī)定，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作有法可依，有理可循。

（二）明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的關(guān)鍵變量

對(duì)重大項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的另一重要方法為定性與定量的結(jié)合。一方面，政府及相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化原有的關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的定量分析，通過對(duì)重大項(xiàng)目及其社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)判斷和定性評(píng)估，進(jìn)而掌握其可能帶來的不良影響并預(yù)先制定出預(yù)防措施。另一方面，還應(yīng)明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的關(guān)鍵變量，尤其對(duì)于部分地區(qū)，重大投資或決策項(xiàng)目對(duì)其周邊居民的經(jīng)濟(jì)利益、生活環(huán)境等帶來嚴(yán)重影響或潛在損害而引起的，因此評(píng)估中的關(guān)鍵變量更應(yīng)將對(duì)居民經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益的損害納入到評(píng)估指標(biāo)中，并考慮以定量的方式提高重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性。通過對(duì)各指標(biāo)在整體風(fēng)險(xiǎn)中的權(quán)重進(jìn)行計(jì)算和分析，了解不同指標(biāo)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的不同影響[5]。此外，還可引入主客觀二元風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，其中，客觀指標(biāo)主要有重大項(xiàng)目所引發(fā)的沖突及其經(jīng)濟(jì)影響、項(xiàng)目的應(yīng)急處理機(jī)制等，主管指標(biāo)則主要包括公眾對(duì)項(xiàng)目的參與度、項(xiàng)目信息公示與風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)以及社會(huì)群眾對(duì)重大項(xiàng)目的心理反應(yīng)，通過量化主客觀指標(biāo)，進(jìn)而從整體上提高重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性。

（三）豐富評(píng)估主體，培育風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估市場(chǎng)

當(dāng)前，我國(guó)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作中，政府既是項(xiàng)目決策方，又是其社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估方，在一定程度上影響了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公正性，加之不同審批主體對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面性進(jìn)一步缺失。因此，我國(guó)一方面，應(yīng)鼓勵(lì)關(guān)于重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的第三方評(píng)估主體的構(gòu)建，通過明確第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的權(quán)責(zé)，使其負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的客觀性與公正性[6]。另一方面，社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)評(píng)估主體有工程咨詢資質(zhì)要求，使目前的評(píng)估主體限制在工程設(shè)計(jì)院等機(jī)構(gòu)，將從事社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)排斥在外，導(dǎo)致大部分的社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)仍按工程可行性研究的思路，使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為工程可行性評(píng)估的另一版本，導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用不能充分發(fā)揮。因此，鑒于目前我國(guó)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估仍在探討中，該市場(chǎng)仍處于起步階段，應(yīng)適當(dāng)放寬對(duì)評(píng)估主體的資質(zhì)要求，使更多從事社會(huì)研究和服務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)能參與到該領(lǐng)域中，不斷探討和完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。此外，政府及相關(guān)部門還應(yīng)通過對(duì)歷史重大項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及其評(píng)估、預(yù)警和監(jiān)控工作進(jìn)行全面分析，進(jìn)而不斷完善重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度與預(yù)警制度，從整體上確保重大項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

結(jié)論

本文通過對(duì)重大項(xiàng)目的概念和范圍進(jìn)行說明，分別從加強(qiáng)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法、明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的關(guān)鍵變量和豐富評(píng)估主體，培育社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估市場(chǎng)等方面對(duì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)制路徑做出了系統(tǒng)探究。研究結(jié)果表明，當(dāng)前，我國(guó)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中仍然存在著工作認(rèn)識(shí)缺失、以定性研究為主以及評(píng)估主體單一等諸多問題，未來，還進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題與對(duì)策的研究，在確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法、形式和結(jié)果具有較強(qiáng)客觀性、科學(xué)性和公正性的基礎(chǔ)上，為促進(jìn)重大項(xiàng)目的建成和協(xié)調(diào)項(xiàng)目與人民群眾的利益關(guān)系奠定良好基礎(chǔ)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：潘洪志]