交警執(zhí)法的倫理失范及其治理對策

馮李璐

摘 要：交警執(zhí)法權(quán)屬于國家公權(quán)力，執(zhí)法倫理失范是公共行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象，這與交警執(zhí)法人員素質(zhì)不高、監(jiān)督機(jī)制不健全、行政體制不完善、官本位思想嚴(yán)重等原因有關(guān)，通過加強(qiáng)行政道德教育、強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督與制約、完善行政倫理制度建設(shè)等措施，能夠在一定程度上遏制交警執(zhí)法倫理失范現(xiàn)象的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：交警執(zhí)法；倫理失范；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0116-02

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，機(jī)動車、駕駛?cè)?、道路里程?shù)量急劇增長，道路交通安全形勢日益嚴(yán)峻，人民群眾對交通管理的要求也不斷提高。交通管理工作作為與人民群眾切身利益息息相關(guān)的行業(yè)特別受到人民群眾的關(guān)注，交警能否依法行政、能否以德執(zhí)法都會對群眾的權(quán)益產(chǎn)生影響。

一、交警執(zhí)法的倫理失范

交警執(zhí)法是指交通警察行使交警執(zhí)法權(quán)管理道路交通的所有活動的統(tǒng)稱。交警執(zhí)法權(quán)是一項法定權(quán)力，體現(xiàn)了國家意志，其行使主體是依法取得執(zhí)法資格的交通警察，其既含有行政執(zhí)法權(quán)，又涉及刑事司法權(quán)。交警執(zhí)法權(quán)具有以下特點：第一，交警執(zhí)法權(quán)具有國家性。其權(quán)力來源于國家，是一種法定權(quán)力，交通警察無權(quán)做出擅自變更、轉(zhuǎn)讓交警執(zhí)法權(quán)等濫用權(quán)力的行為。第二，交警執(zhí)法權(quán)具有特殊強(qiáng)制性。由于其權(quán)力是以國家權(quán)力為后盾，受到國家強(qiáng)制力的支持，所以在執(zhí)法過程中相對于其他行政權(quán)來說，強(qiáng)制行為更為廣泛，強(qiáng)制手段更為明顯。第三，交警執(zhí)法權(quán)具有公共性。一方面體現(xiàn)為交警通過執(zhí)法活動維護(hù)公共道路秩序安全暢通，促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展；另一方面體現(xiàn)在交警的服務(wù)性職能，如舉辦大型活動時交警需要上路進(jìn)行交通管制以及節(jié)慶日的保衛(wèi)工作。第四，交警執(zhí)法權(quán)具有廣泛性。根據(jù)公安部交管局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2014年年底，我國機(jī)動車保有量達(dá)2.64億輛，機(jī)動車駕駛?cè)送黄?億人，公路通車?yán)锍坛^423.8萬公里，其中高速公路里程居世界第一。交警執(zhí)法對象量多面廣，涉及社會的方方面面。

交警執(zhí)法倫理失范是指交警在執(zhí)法活動中違反職業(yè)道德規(guī)范，造成公共利益受到損害，是公共行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象，其實質(zhì)在于行政權(quán)力主體放棄或違背行政權(quán)力的公共性，進(jìn)行非公共的活動，實現(xiàn)非公共的利益[1]。交警在執(zhí)法過程中存在不同種類的倫理失范，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）濫用職權(quán)

合法性原則與合理性原則是交警執(zhí)法的兩大基本原則，這就要求交警執(zhí)法不僅應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確適用法律法規(guī)、嚴(yán)格遵循法定程序，而且應(yīng)當(dāng)符合社會的倫理道德標(biāo)準(zhǔn)，將處罰與教育相結(jié)合，提高交通管理工作的質(zhì)量。但在實踐中，有的交警把執(zhí)法的手段變成了執(zhí)法的目的，單純?yōu)榱藞?zhí)法而執(zhí)法，具體表現(xiàn)在執(zhí)法過程中以罰款代替教育，更有甚者將罰或不罰，多罰或少罰當(dāng)作利益交換的籌碼。

（二）執(zhí)法不公

公正原則作為當(dāng)今社會最重要的倫理價值判斷，也是交警執(zhí)法倫理價值的重要體現(xiàn)，是執(zhí)法實踐追求的最重要的價值目標(biāo)[2]。但在實際執(zhí)法活動中交警任意行使自由裁量權(quán)影響執(zhí)法公正的現(xiàn)象時有發(fā)生。如交警在執(zhí)法過程中存在同事不同罰，對于同種違法行為采用不同法律條款進(jìn)行處罰——對違反限制通行規(guī)定的車輛，有的只是罰款100元，有的除了罰款100元之外還要違法記3分。

（三）服務(wù)意識欠缺

交警執(zhí)法應(yīng)該堅持人本原則，充分尊重當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)，維護(hù)和保障當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，但部分交警執(zhí)法人員以管人者自居，對待群眾態(tài)度生硬，無視當(dāng)事人的合法權(quán)利。如有的交警在現(xiàn)場處罰過程中，不給當(dāng)事人的陳述和申辯的機(jī)會，他們認(rèn)為這是對自身權(quán)威的挑戰(zhàn)。

二、交警執(zhí)法倫理失范的原因

（一）執(zhí)法人員自身素質(zhì)不高

首先，交通警察作為政府公務(wù)人員既具有維護(hù)公共利益的本質(zhì)屬性，又具有公共選擇理論所認(rèn)為的理性經(jīng)濟(jì)人的異化屬性，當(dāng)其在現(xiàn)實的執(zhí)法過程中遭遇利益沖突時，如果其道德水平不高，就極易出現(xiàn)道德缺失從而導(dǎo)致執(zhí)法倫理失范的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，交通警察作為政府的特殊部門，有其自身的職業(yè)特殊性。按照淳于淼泠行政權(quán)力的悖論的觀點：一是“行政權(quán)力具有強(qiáng)制性，行政權(quán)力的強(qiáng)制性給不法官員提供了以權(quán)謀私、侵害個人權(quán)利和社會公共利益的可乘之機(jī)，使行政權(quán)力既可以成為保護(hù)個人權(quán)利的最有效的工具，但同時又是侵害個人權(quán)利的最大威脅?！盵3]交通警察的日常執(zhí)法過程常常伴隨著行政強(qiáng)制措施，這種帶有強(qiáng)制性的執(zhí)法一方面是維護(hù)公共道路秩序的必要手段，另一方面如果執(zhí)法主體道德修養(yǎng)水平不高，就極易因濫用強(qiáng)制措施而導(dǎo)致行為失控現(xiàn)象的發(fā)生。二是“有限政府與行政自由裁量權(quán)”[3]。交通警察在日常執(zhí)法中具有一定的自由裁量權(quán)，加之執(zhí)法地點的相對流動性這一特殊客觀環(huán)境，如果執(zhí)法人員道德信念不強(qiáng)，就極易導(dǎo)致如擅自改變處罰種類、幅度等執(zhí)法倫理失范的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）行政體制不完善

隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，行政體制改革也在逐步推進(jìn)，但目前階段仍存在著不少弊端，其具體體現(xiàn)在交警部門方面：一是交通協(xié)管員隊伍編制缺少立法。與迅猛發(fā)展的道路交通形勢相比，交警執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重短缺，招錄大量的交通協(xié)管員且無相關(guān)編制管理辦法給日常的執(zhí)法活動帶來了不少隱患。二是績效考核機(jī)制不科學(xué)。主要的考核內(nèi)容并不能和各人的付出以及目標(biāo)形成一個明確的關(guān)聯(lián)，使得現(xiàn)有的績效考核評價流于形式，達(dá)不到預(yù)期的目的。三是晉升制度不完善。交通管理工作要發(fā)展，必須調(diào)動各崗位執(zhí)法人員的積極性和進(jìn)取意識。但交警部門單位級別較低，領(lǐng)導(dǎo)崗位有限，不可能每個人都能當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，因此，應(yīng)進(jìn)一步探索適合交通管理部門的晉升機(jī)制，結(jié)合崗位、人員特長進(jìn)行表彰晉升。建立科技人才表彰機(jī)制、交通管理學(xué)科專家表彰機(jī)制、優(yōu)秀工作者破格晉升警銜表彰機(jī)制[4]。

（三）監(jiān)督機(jī)制不健全

公安交警部門向來重視監(jiān)督工作，制定了在形式上較為系統(tǒng)和全面的監(jiān)督機(jī)制，在推動交警秉公執(zhí)法、熱情服務(wù)方面發(fā)揮了一定的作用，但在實際操作中存在不少制度措施很難真正落實，監(jiān)督工作缺乏主動性以及公眾參與的弊病。紀(jì)檢監(jiān)察部門由于缺乏必要的獨立性，在行政權(quán)力的干預(yù)下，對于內(nèi)部出現(xiàn)的問題常常采用“內(nèi)部消化”，對違法違紀(jì)查而不實，處而不嚴(yán)。監(jiān)督工作往往是在出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象后才被動地介入，失去了工作的主動性，也就失去了其預(yù)防違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生的重要作用。同時，社會公眾未能充分參與交警日常工作的監(jiān)督實踐中，使得監(jiān)督工作的威力和效能大大降低。

（四）官本位和特權(quán)思想嚴(yán)重

受中國兩千多年封建專制歷史的影響，官本位以及特權(quán)思想給交警執(zhí)法工作帶來了負(fù)面影響。歷史遺留下來的升官發(fā)財觀念滋生了“說情風(fēng)”“生意經(jīng)”，“說情風(fēng)”一旦侵入、“生意經(jīng)”一旦介入，執(zhí)法活動就極有可能發(fā)生偏差，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究乃至徇私枉法就可能出現(xiàn)[5]?！白鸨坝行颉钡牡燃売^念，使一些民警以管人者自居，對待群眾態(tài)度生硬、默然視之，最終導(dǎo)致警民關(guān)系緊張。獨斷專制，無視當(dāng)事人的合法權(quán)利，在今天的交警執(zhí)法活動中仍然存在，這樣的交通管理工作不僅起不到應(yīng)有的作用，反而會激發(fā)對立情緒，極易產(chǎn)生沖突。

三、交警執(zhí)法倫理失范的治理對策

（一）加強(qiáng)執(zhí)法人員行政倫理教育

1.樹立執(zhí)法公正觀念。古往今來，中外哲學(xué)家都特別強(qiáng)調(diào)公正的重要性。孔子曰：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”[6]亞里士多德則強(qiáng)調(diào)：“公正常常被看作德性之首，‘比星辰更讓人崇敬?！盵7]交警作為政府公務(wù)員在執(zhí)法過程中擁有一定的自由裁量權(quán)，這就要求交警部門通過日常強(qiáng)化教育培訓(xùn)、抓好正面典型的宣傳教育來強(qiáng)化交警執(zhí)法人員的公正意識，借助道德規(guī)范約束交警執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，并指導(dǎo)其在具體執(zhí)法事務(wù)中的行為。

2.激發(fā)行政良心。行政良心是行政人在深刻理解國家、政府及行政機(jī)構(gòu)制定的法律、法規(guī)、政策與道德原則的基礎(chǔ)上，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，對自身行政行為的善惡價值進(jìn)行自我評價和自我修養(yǎng)的心理道德活動過程[8]。行政良心伴隨交警執(zhí)法行為發(fā)生前、行為過程中以及行為發(fā)生后。在執(zhí)法行為發(fā)生前，行政良心會對執(zhí)法活動的動機(jī)進(jìn)行道德衡量，對于符合法律、動機(jī)純潔的執(zhí)法行為給以鼓勵，對于違背法律、動機(jī)不純的執(zhí)法行為進(jìn)行否定。在執(zhí)法行為過程中，行政良心對執(zhí)法行為的發(fā)展方向起監(jiān)督、控制作用。當(dāng)執(zhí)法行為的法定程序出現(xiàn)偏離、道德方向出現(xiàn)偏差時，行政良心會以內(nèi)在的方式予以糾正。在執(zhí)法行為完成后，行政良心會對整個執(zhí)法活動進(jìn)行檢查和評價。當(dāng)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法行為有違道德，侵害了群眾的利益時，內(nèi)心就會受到良心的譴責(zé)，從而不斷地自省，提高自身的道德水平。

（二）完善行政倫理制度建設(shè)

行政倫理制度化，就是引入倫理道德規(guī)范約束交警執(zhí)法人員的日常執(zhí)法活動。但道德規(guī)范化需要我們在制定制度時，要充分考慮制度的合理性與可操作性，建立道德代價補(bǔ)償機(jī)制和賞罰機(jī)制，對于遵守行政倫理道德的執(zhí)法人員，在職務(wù)的升遷、警銜的晉升中予以補(bǔ)償，對于違反行政倫理道德的執(zhí)法人員，不僅在物質(zhì)上予以懲罰而且在精神上也加以懲戒，使他們得不償失。通過強(qiáng)化德行的引導(dǎo)、激勵作用，從而真正實現(xiàn)交警執(zhí)法隊伍整體行政倫理水平的提升。

（三）強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督和制約

要確保交警執(zhí)法活動符合行政倫理規(guī)范，除了要加強(qiáng)道德教育之外，逐步落實對交警執(zhí)法工作的監(jiān)督至關(guān)重要。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵9]加強(qiáng)對交警執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督和制約應(yīng)從以下三個方面入手：第一，完善外部監(jiān)督。首先司法機(jī)關(guān)要切實履行其對交警執(zhí)法的監(jiān)督職責(zé)。司法機(jī)關(guān)對交警的監(jiān)督具有獨立、直接、強(qiáng)制的特性。其次交警執(zhí)法要接受群眾的廣泛監(jiān)督。交警執(zhí)法的相對人就是人民群眾，人民群眾對于交警執(zhí)法工作的監(jiān)督具有及時性、敏銳性和廣泛性，紀(jì)檢部門對于群眾的檢舉、揭發(fā)應(yīng)堅決予以查處并及時公開查處情況。第二，落實內(nèi)部監(jiān)督。健全警務(wù)督察機(jī)制，針對交警執(zhí)法活動流動性、分散性的特點，突出現(xiàn)場督察，強(qiáng)化隨警督察。交警紀(jì)檢部門面對關(guān)于交警違法違紀(jì)的檢舉，應(yīng)獨立調(diào)查，對于涉嫌違法犯罪的案件應(yīng)及時移交司法機(jī)關(guān)。第三，科學(xué)合理設(shè)置職權(quán)?！爸挥袡?quán)力的制約才能保證權(quán)力的正常行使。”對實權(quán)部門的權(quán)力要進(jìn)行適度分解，實現(xiàn)部門間權(quán)力的相互制約?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！睂χ匾獚徫坏娜藛T要定期進(jìn)行輪換，實行重要崗位輪換制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖勇.行政倫理失范的克服途徑：行政倫理制度化[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2003（3）：36-40.

[2]郭永生.警察執(zhí)法的倫理學(xué)透視[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2004（6）：118-123.

[3]淳于淼泠.從行政權(quán)力的本質(zhì)反思公共行政倫理[J].暨南學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2006（4）：76-78.

[4]李異.四川公安交通管理執(zhí)法人員隊伍建設(shè)研究[D].成都：西南財經(jīng)大學(xué)，2009.

[5]蔡政科.湖南公安交警執(zhí)勤執(zhí)法中存在的問題及對策研究[D].長沙：國防科技大學(xué)，2006.

[6]孔子.論語·顏淵[M].北京：中華書局，2006.

[7]亞里士多德.尼各馬可倫理學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，2011.

[8]楊振海.轉(zhuǎn)型期我國公務(wù)員行政倫理失范的原因及其治理對策——由溫州市公務(wù)員行政倫理觀調(diào)查引發(fā)的思考[J].中國行政管理，2008（3）：83-85.

[9]孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].北京：商務(wù)印書館，1987.